学而不思则罔，思而不学则殆，本文是勤劳的小编Waner帮助大家整编的12篇公共产品理论概述，希望对大家有所启发。
【关键词】自然垄断 公共产品 政府所有制 成本分摊
世界上存在着无数种可以满足各类需要的商品，其中绝大部分是用于满足私人需求的商品。另一部分诸如国防、法律、航标、公路、环境保护等方面的商品，主要用于满足公共需求。用于满足私人需求的物品就是私人商品，而用于满足公共需求的物品则是公共商品。公共产品可能是一种具体的产品，也可能是一种服务，还可能是对某种产品或服务的选择权利。选择使用救护车、医院或者消防队等服务，可以使许多人同时受益。虽然所有人都更希望这种选择永远只是选择，没有人希望使用这些服务，但这些公共服务却为潜在的使用者提供了公共利益。海滩上的救生员或者消防员等，也是如此。尽管我们宁愿消防员和救生员无事可干，但是一旦需要，他们就是十分重要的公共产品和公共服务。
公共产品可能是纯粹的，也可能是非纯粹的。纯公共产品可以为每个人提供同等水平的利益，不论人数多少。每个人从纯公共产品获益不影响任何别人获益。非纯公共产品是指，由于拥挤效应，随着使用者的增加，个人从该公共产品获得的收益会随之减少的公共产品，又称拥挤性公共产品。例如电力供给是一种自然垄断，其固定成本是把电力带给使用者时的基础设施引致，另一方面，电力生产却不是自然垄断的，可能会有很多竞争性的电力生产者，自然垄断是电力分配给使用者时产生的；管道供水也是一种自然垄断，正如电力的情况一样，自然垄断通过供给基础设施产生；倾倒垃圾和垃圾桶可能是一种地方性的自然垄断，因为固定成本发生于使用垃圾堆积场；铁路轨道可能是一种自然垄断，但是轨道上的运输业和运输服务却不是自然垄断的，不同供给者可能会竞争性的使用轨道，拥有轨道的自然垄断是对维护和对不同的供给者有序使用的负责。
在经济社会生活中，以上的自然垄断性的服务都由公用企业提供，这些企业常常陷入两难境地：一方面，市场竞争可能导致重复投资和更高的生产成本；另一方面，如果进行垄断性生产又将无法体现生产效率与竞争的市场激励。因此，如何确定这类公共产品的使用费问题十分重要，其使用费的确立涉及千家万户和广大消费者的切身利益，近年来水电气暖、公交、电视等行业的提价行为越来越多，垄断行业的公用事业收费问题已成为社会各界关注的焦点，消费者对此反映较多，探讨垄断行业的公共事业收费的问题具有重要的理论意义和现实意义。
一、自然垄断的融资方案
公共产品的自然垄断是因为其固定成本，对于所有使用者都有共同的分摊成本，并且该成本的发生与个人利益无关。对于公共产品来说，使用的平均成本随着使用者人数而下降。下图描述了典型下倾的自然垄断的平均成本。平均成本AC是下倾的，因为固定成本F在不断增大的供给数量间分摊。
在图1中，除了固定成本以外，交付给购买者用于消费的每单位产出都有一个可变成本。也就是，c是与基础设施的固定成本F相关联的个人成本。
供给的总成本C是固定成本F与总供给数量Q和付给使用者成本c乘积之和。
C=F+cQ
平均成本是AC=■+c
平均成本是随着供给数量Q增加而下降的。下倾的AC确定了有一种自然垄断。注意到在图1中AC总是大于个人供给的边际成本c，且当供给数量增加时AC接近不变的边际成本c。图1描述了在点1、点2和点3处三种供给定价可能性的可选方案。
（一）有效率的供给
有效率的供给定价方案是在点1处实现。符合效率定价要求从产品或服务的供给中W=B-C达到最大。点1处满足了这一条件，在这里市场需求与边际成本函数MC相交，因此MB=P3=MC。
这里，P3是有效率的公共产品价格。
如果自然垄断是在私人所有制下，私人业主收取符合效率的使用费P3会造成损失，因为对于相应的供给数量，供给的平均成本超过了价格。利润（或损失）由下式给出：
利润=Q（P-AC）
图1中阴影部分就是有效率的公共产品价格下的损失。因此，私人所有制的股和效率的公共产品价格要求由政府对此损失给予等额的补助。
（二）最大化利润
自然垄断的私人利润在点2处达到最大，在点2处公共产品价格是P1，产出量是Qm。利润最大化的产出是非效率的，因为产出水平为Qm时，边际利润MB超过了边际成本MC。
（三）经费自给的使用费
在图1中，在点3处存在一个自己融资的使用费，在这一点，使用费P2等于平均成本。供给的产出量较小，存在效率损失，但是比垄断的利润最大化的供给量Qm更接近符合效率的产出量Qe。
综上，要制定有效率的使用费就需要政府给予相应的补助。
在自然垄断的情况下，补助尤其意味着弥补损失，管理者的不努力自然而然的通过补助的增加得以弥补，因此没有人会有努力降低成本的动机，因为再大的损失也不是自然垄断的公用企业和其管理者的个人问题。而政府管理当局可能会有决定补助数量以确保在图1中点1处有效率的使用费的任务，因为不能观察到管理者努力程度和财政支出的软预算，政府管理机构会面对委托—问题。但是当政府管理机构设计并贯彻一个激励方案，设生产者的行为与政府管理机构的目标相一致，就可以解决委托—问题，从而制定一个合理的补助费用，使具有自然垄断的公共产品有一个合理有效率的使用费。
二、政府所有制
社会有时候会选择政府作为自然垄断的所有者和经营者来避免产生于政府和公用企业的自然垄断关系的问题。这一观点将使政府为公用企业支付补助费的问题不复存在，因为政府是直接的供给者，这样政府就知道有效率供给所带来的损失，而且这一损失可以由政府预算直接拨付。
三、成本分摊与自然垄断
另外一个解决自然垄断的方法是成本分摊。我们可以根据不同的分摊固定成本的联盟利益来考虑自然垄断。
假设有1、2和3三个团体，这些团体可以分摊供水系统的成本，每个团体有一个既定的需求价格，问题是如何以最低的成本满足既定需求。团体的供水成本取决于该团体是选择自己投资基础设施，还是选择加入另一个团体或与其他团体分摊成本。
考虑以下成本结构，如果每个团体选择自己提供基础设施，则它们的成本是C（1）=C（2）=C（3）=150，如果任何两个团体合资提供基础设施，则总成本是C（1，2）=C（2，3）=C（3，1）=180，如果三个团体共同分摊成本，则总成本是C（1，2，3）=300。因而通过两团体的联合，任何单个团体的成本都是最小化的。我们注意到：只有一个团体供给的成本是150单位，两个团体联合中每个团体的成本是90个单位，当三个团体联合组织供给时每个团体的成本是100个单位。因此存在两个团体形成联盟提供基础设施的动机。从而他们能够以每个团体90个单位的成本为其居民供水。
关键词：准公共产品；公共池塘资源；治理；农村社区公共产品
中图分类号：F124.5 文献标志码：A文章编号：1673-291X(2010)29-0284-04
传统上对农村社区公共产品供给及治理①的研究，基本上是沿着界定(私有)产权基础上市场化供给方向发展。近年来，虽然逐渐注意到了多元化供给的重要性，但是囿于西方主流经济理论局限，在把握农村社区公共产品产权属性和结合我国农村社会因素研究上仍显不足，没有能真正解决农民偏好显示的问题。另外，由于对治理问题研究的缺乏，在实践中出现了大量公共产品的浪费及闲置的现象，农村公共事业没有得到可持续发展。2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺・奥斯特罗姆的公共池塘资源自主治理理论完善了准公共产品理论，结合社会资本因素的集体行动及制度供给理论给我们提供了研究农村社区公共产品供给及治理新的视角。
本文首先介绍公共池塘资源自主治理理论及其对准公共产品的完善，其次简要回顾目前国内农村社区公共产品研究的不足之处，最后借鉴公共池塘资源自主治理理论提出我国农村社区公共产品治理研究中需要进一步加强研究的内容及方向。
一、公共池塘资源自主治理理论与准公共产品理论的完善
公共产品(Public Goods)是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。公共产品可分为纯公共产品(Pure Public Goods)和准公共产品(Quasi Public Goods)。纯公共品是严格具备非竞争性和非排他性的产品，此外，纯公共产品还具有非分割性，它的消费是在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享用的，如国防就是典型的纯公共产品。大多数公共产品为准公共产品，这类产品通常只具备上述两个特性的一个，而另一个则表现为不充分。一般认为，准公共产品包括“俱乐部产品(Club Goods)”和“公共资源(产品)”②两大类。前者如教育、卫生等，后者如公共矿山、渔场等。布坎南(1965)提出了拥挤成本的概念来区分“纯公共产品”与“非纯公共产品”(准公共产品)。他认为，不存在纯公共物品到纯私人物品的泾渭分明的界限，俱乐部产品是可以适应从纯公共物品和纯私人产品之间的连续体上的任意一点，只要排他机制的成本低于获取的收益，通过某些技术设计或制度设置就能够实现公共物品消费的排他性，从而能够以私人的、自愿的方式提供公共物品，“在纯公共产品与纯私人物品之间架起了桥梁”[1]。后来的学者对俱乐部产品的供给、定价及成员的数量等方面加以深入的研究，但在集体行动形成及公共产品治理方面没能展开研究。
哈丁(1968)提出“公地悲剧”,使得公共资源问题受到了广泛的关注。“公地悲剧”指“在一个有限的世界里，每一个人都被锁进一个强迫他无限增加其牲畜量的系统里。在一个相信公地自由使用的社会里，每个人都在追求自身利益最大化，而所有人都争先恐后地涌入追求的结果是注定毁灭。公地自由使用带来了所有人的毁灭。”[2]“公地悲剧”反映了集体行动中的“搭便车”和机会主义行为带来的危害，再加上传统的集体行动理论没能解决“集体行动困境”,因此，对解决“公地悲剧”问题，要么建立私人产权，要么交与政府管理。由于人们对政府管理公共资源似乎注定会出现严重的问题与近乎疯狂的寻租行为深信不疑，因此，经济学家们(尤其产权经济学家)异口同声的政策建议是“建立私人产权”。但是，后来有学者对此提出了批评。如Quiggin(1988)[3]和Swaney(1990)[4]等人认为，哈丁以后的许多人虽然把公共产权(Common Property)看作由一群所有者拥有、每个人可以自由使用，但这与开放性资源(Open-Access)含义几乎相同，而现实经济中的公共产权却并非如此。开放性资源(或自由准入)指任何人都可以不被限制地开发使用的资源；而公共产权指一群所有者或使用者共同分享资源的各项(使用)权利，它限制谁使用、何时和怎样使用，通过一定的社会控制机制赋予权利和实施义务。容易引起“公地悲剧”的仅仅是“开放性资源”。
埃莉诺・奥斯特罗姆(中译本，2000)的公共池塘资源①自主治理理论使得公共资源问题研究得到迅猛发展，完善了准公共产品理论。埃莉诺・奥斯特罗姆的自主治理理论的中心内容是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下，取得持久的共同收益。”[5]其内容包括：(1)集体行动理论。奥斯特罗姆认为传统的集体行动理论只是一些使用假设的特殊模型，而非一般理论。当特定环境接近于模型的原有假设时，这些模型可以成功地预测人们所采取的策略及其结果，但是，当现实环境超出了假设范围，它们就无法预测结果了。传统模型的前提假设主要有两个：一是个体之间沟通困难或者无沟通；二是个人无改变规则的能力。这适用于一些大规模的公共事物治理，因为个体在这样的环境中经常是彼此独立行动、缺乏沟通以及个体改变现有结构需要高成本，但是对于彼此十分了解、经常沟通并且建立了信任和依赖感的小规模的公共事物治理并不适用。(2)自主治理的制度供给、可信承诺、互相监督。奥斯特罗姆在多中心理论的基础之上，提出理性个人策略选择的4个内部变量： 预期收益、预期成本、内部规范和贴现率。她认为，在一个自主治理的群体当中，解决制度供给、可信承诺、互相监督的问题是至关重要的，综合使用政府、市场以及社区自主治理等多种类型的制度安排，这有利于增加信息、改变激励、加强监督和规则的服从。(3)社会资本理论。她把社会资本定义为“互动模式的共享知识，理解，规范，规则和期望，个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。” [6]她认为，能否解决集体行动困境，不仅在于个人和制度本身，还取决于双方联系的媒介――社会资本。在奥斯特罗姆看来，当成员面对集体行动困境时，仅有意识形态和习俗是不够的，还必须有规则体系、制度这些形式的社会资本的有效运作，否则搭便车或机会主义行为难以避免。
二、国内农村社区公共产品治理研究简述
我国学界对农村社区公共产品的概念并没有统一的界定。林万龙(2002)把农村社区公共产品定义为：“在乡或村的范围内提供为乡村社区农民(或其中一部分)所消费的带有公共产品性质(消费和收益难以完全排他)的产品或服务，包括农村小型基础设施建设、基本医疗卫生服务、技术信息服务和农村基础教育等[7]。李建(2007)认为农村社区公共产品就是指在一定的农村区域内具有非竞争性与非排他性的产品和服务[8]。王书军(2008)把农村社区公共产品界定为在乡村范围内消费和收益难以完全排他的并和农民生产和生活直接利益攸关的，并为农民集体参与分享的农村公共产品和服务[9]。尽管表述不尽相同，一般认为农村社区公共产品属准公共产品范畴，但除具有一般准公共产品的特征外，还有其自身的特殊性：我国农村地区范围广大，农民的生产生活方式以小聚居为主，因此农村社区公共产品在供给上具有分散性；不同地区的农业生产生活存在很大的差异，同时各地农村发展水平也不尽相同，因此在相应的公共产品需求偏好上呈现多样性与层次性。另外，在农村社区范围内，人数相对有限、成员相对稳定，是个”熟人社会“,同一社区的居民在公共产品的需求和受益方面一般都具有一定的同质性。
国内对农村社区公共产品的研究，一般是借鉴主流西方公共产品理论，在农村社区公共产品的在供给(包括主体、筹资方式、规模、结构、机制和效应)、需求(需求层次、偏好显示、参与意愿、影响因素以及考虑到需求的供给效率)和供给与体制关系(财政体制与供给、地方治理体制与供给)等方面都展开了较为深入的研究。其总体思路是除少量具备纯公共产品性质的农村公共产品可以完全由政府提供外，大量具有准公共产品性质的农村社区公共产品都可以通过市场化(或私有化)的方式来解决。但是仍有一些问题没有得到解决：一是农村社区公共产品的产权问题，农村社区公共产品产权模糊不清不能为多元化供给或治理提供理论基础；二是农民对社区公共产品需求偏好显示问题仍然没能有效解决；三是没能结合我国农村社会特殊性进行研究。
从供给(尤其是筹资)角度来研究农村社区公共产品固然重要，但是这种静态的视角也会对管理、维护、监督和制度供给等问题有所忽略，难以促进农村公共事业的可持续发展。因此，随着公共资源治理理论的引进，以及对西方企业治理理论的借鉴，近年来有学者逐渐从治理角度来研究农村社区公共产品问题，也注意到了农村社区公共产品多元化治理特别是由农民自主治理的重要性，对农村社区公共产品的政府(集权)治理、市场治理、公私合营(PPP)②和自主治理都有相应的研究，在促进农民自主治理的基础上多元化治理上基本取得一致的意见。但是也还存在一些尚未解决的问题：一是农民组成自治组织进行自主治理的”集体行动困境“问题；二是我国农村社会特殊性问题仍然没能有效地纳入理论分析的范围。
三、公共池塘资源自主治理理论与我国农村社区公共产品治理的研究
农村社区公共产品与公共池塘资源同属准公共产品范畴。为弥补当前农村社区公共产品治理研究的不足，我们需要借鉴公共池塘资源自主治理理论，探讨农村社区公共产品包括自主治理在内的多元化治理，以促进我国农村公共事业的可持续发展。我们认为，可以从以下几个方面展开研究。
1.理性农民假设与农村社区公共产品的产权属性。这是农村社区公共产品治理研究的理论前提。(1)关于农民是否理性仍然存在争议，但是如果从方法论意义上来看，理性农民的假设是恰当的，它是保证理论逻辑推理上的“内在一致性”的基础。如果一个理论假设过于符合现实，就难以保证理论逻辑推理上的“内在一致性”,甚至难以建立相应的理论。至于理论在经验检验上“外在在一致性”问题，可以引入更多的限制性条件(比如把量化的社会资本因素作为理论模型的变量),从而使理论具有更强的解释力和预测力。(2)关于农村社区公共产品的产权属性。绝大多数西方学者认为，公共产权难以排他而无法解决外部性及“搭便车”问题，因而需要界定公共产品的(私有)产权以实现公共产品的市场化供给(或治理)。正如前文所述，有学者对此提出批评，公共产权不见得就是那么没有效率。更为重要的是，要在明确农村社区公共产品的公共产权属性的基础上，探讨农村公共产品公共产权与其他形式产权混合并存的可行性及实现方式。这是农民自主治理研究中重要的理论基础。
2.社会资本与农民集体行动的形成。社会资本原本是社会学和公共政策学的理论，经阿罗(Arrow)、斯蒂格利茨(Stiglitz)、埃莉诺・奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)等人引入到经济学中来。中国各地农村的社会情况千差万别，我们可以用社会资本作为反映各地农村实际的变量引入理论分析中来。在操作上，可以对某个农村社区按照与组织联系(与参与社团比较接近) 、集体行动、参与公共事务、社会支持、社会凝聚力、归属感、信任和互惠等维度[10]设计调查问卷，选择典型地区进行调查，分析调查数据，测量评估社会资本状况。在取得社会资本数据的基础上，内化为博弈或计量模型的变量进行模型分析，使得对农民集体行动形成的模型分析与实际更加符合。
3.农民对社区公共产品自主治理的经验研究。大量的经验研究是农村社区公共产品治理是否具备较强解释力的关键。我们可以对国内外成功及失败的治理案例分析，归纳有效治理的若干原则、条件与方式。目前国内学者主要的案例研究是在农村小型水利设施治理方面，可以对相关案例用奥斯特罗姆的8项原则进行检验。①另外，可以对我国目前通过“一事一议”方式进行的村级公共产品供给制度进行分析。针对存在的问题(事难议、议难决、决难行),分析产生问题的原因(运用不同理论分析可得出不同的结论，但是本质上是强制性制度本身的问题)。根本是要变强制性的制度安排为农民的自主治理。
4.农民组成自治组织对社区公共产品自主治理的制度研究。农民自主治理包含农民如何组成自治组织的问题，实际上已经是一个制度变迁问题。借鉴诺思及奥斯特罗姆等人的理论，我们可以从这几方面展开研究：第一，农民自主治理的诱因：政府农村公共产品供给不足、市场方式和社会方式供给的缺失和剩余索取权的获得。第二，推动农民自主治理的主体：理性农民及乡村精英的作用；政府与社会组织的作用。第三，社会资本在农民自主治理形成中的作用：减少”搭便车“现象及对农民组成自治组织的激励作用。第四，农民自治组织的形式：探讨法人型或挂靠在具有法人性质的农民专业合作社的农民自治组织的可能性。第五，农民自主治理的预期收益与预期成本：其一，预期收益。包括：(1)影响因素：占用者人数、公共产品规模、市场条件、体制环境、所使用的现行规则、所提出的规则等；(2)收益范围：对获得剩余索取权、规模效应、风险的降低及对公共产品的管理与维护效果等方面进行量化评估。其二，预期成本。包括(1)学习、规划、设计成本及量化评估；(2)实施成本及量化评估；(3)监督成本及量化评估。
参考文献：
[1] James M. Buchanan, An Economic Theory of Clubs, Economica, New Series, Vol. 32, No. 125.(Feb, 1965):1-14.
[2] Hardin. Garrett. The Tragedy of the Commons[J].Science 162(1968):124-148.
[3] Quiggin. John. Private and Common Property Rights in the Economics the Environment[J]. Journal of Economic Issues Vol.XXII,No.4(Dec,1988):1071-1087.
[4] Swaney. James. A Common property, reciprocity, and community [J].Journal of Economic Issues Vol.24, No. 2(June,1990):451-462.
[5] 埃莉诺・奥斯特罗姆。公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：上海三联书店，2000:9-12.
[6] 埃莉诺・奥斯特罗姆。制度激励与可持续发展[M].上海：上海三联书店，2000:167-173.
[7] 林万龙。乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革[J].中国农村经济，2002,(7):27-35.
[8] 李建。农村公共品三维复合属性的新考察[J].改革，2007,(6):69-72.
[9] 王书军。农村社区公共产品供给及困境缓解：剖析河北一个村庄[J].改革，2008,(1):148-153.
[10] 桂勇，黄荣贵。社区社会资本测量：一项基于经验数据的研究[J].社会学研究，2008,(3):56-60.
Research on the public pond resource self-governance theory and the rural community public goods governance in our country
HUANG Yong-xin,LI Juan
(Economy college,Capital nationality university,Beijing 100000,China)
一
与一般产品相对应的公共产品，如国防、环境保护、公共秩序维护、公共基础设施等，虽然与人们的日常生计密切相关，但在理论研究中和现实生活里却往往被许多人所忽视或轻视了。其原因在很大程度上是由于，人们能够比较轻易地获得消费它的权利（如果这种产品存在的话），并且，公共产品在内涵和特征上也要比一般产品抽象得多。
公共产品是为整体意义上的社会成员而提供的。对于纯公共产品来讲，一俟被生产出来，所有社会成员均能够从消费这一产品中受益。如果把某一个人排除在享用公共产品的行列之外的话，那么，这种排除的成本和代价是相当高昂的。正是从这个意义上讲，保罗。a .萨缪尔森（paul.a.samuelson）认为，公共产品的重要特征是每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人对该产品的消费。于是，我们可以进一步地把公共产品的总体特征归结为两点：（1）非排他性；（2）非竞争性，亦称作消费上的非对抗性。当然，在现实生活中，同时集这两个特征于一身的公共产品并不十分多见，而且即使具备这两个特征的话，也可能有着特征上的强弱之分。正是从这样的意义上讲，可以把完全具备非排他性和非竞争性特征的产品称为纯公共产品，而不完全具备这两种特征者称之为准公共产品。
企业似乎注定是为生产和提供一般产品而存在的。从理论上讲，由于部分社会成员经过权衡之后无须做出任何缴纳就可以享用企业提供的公共产品，于是便产生了所谓“免费搭车”的问题，提供公共产品的成本难以通过定价的方式予以收回。从这个意义上讲，对于追求盈利最大化的企业来说，它也许可以提供公共产品，但这必须以相当大的效率牺牲为代价。这时，如果任凭市场机制调节的话，就很容易使企业投资游离于公共产品之外，以至于会产生公共产品的短缺，无法满足日益增长的公共需求。
当我们分析部分社会成员试图避免交费却又试图坐享其成的心理和行为，并进一步分析追求利润最大化的企业提供公共产品的不可行性时，实际上已经隐含了认识和结论上的倾向，即政府是提供公共产品的责任主体。政府之所以适合于提供公共产品，关键在于它能够凭借其政治权力，通过强制性的征税来解决非排他性和非竞争性问题。不过，如果进而把政府提供公共产品的行为看成是无懈可击的话，那么，这种认识未免会显得有些天真。实际上，指出应该由政府提供公共产品，并不意味着政府的经济行为本身是完美无缺的，也不意味着一旦实行政府干预，市场失灵和缺陷马上就会得到修正和弥补。古罗马皇帝曾经做过这样的事情：当他出席两位乐手之间的比赛会时，仅仅听到第一位乐手演奏得不够美妙动听，便毫不犹豫地把优胜奖颁发给了尚未开始演奏的第二位乐手。今天，我们当然不应该重演类似于古罗马皇帝的做法。对公共产品供求方式的分析至少已经表明，政府可以比追求利润最大化的企业更有效地生产和提供公共产品。
二
对于公共产品理论，我们可以在不否定其质的规定性的前提下，根据其进一步的特征继续加以分析。公共产品的层次性，便是按照全国性公共产品和地方性公共产品受益范围的不同而大致划分的。拿公共安全系统这一典型的公共产品来分析，城市a 的公共安全系统显然能够使当地所有的居民受益，但它对附近b城居民所带来的利益就小得多了， 而对远在千里之外的c城居民来说，则几乎无受益可言（c城居民去a 城出差或旅游时的情况另当别论）。这一实例表明，受益范围仅仅局限于地方政府辖区之内的公共产品，应为地方性公共产品。如果公共产品的受益远远超出了区域性范围，直至能够为国内居民所共同享用（如公共安全的中央控制系统），那么，它就具备了全国性公共产品的特征。在现实生活中，具备全国性公共产品特征的还包括人们所时常提到的国防、外交等。而对于地方性公共产品，也可以举出排水系统、路灯等许多实例。当然，在地方性公共产品中，也有受益范围大小之分，从而使地方性公共产品内部也存在着较为明晰的层次性。一个需要澄清的问题是，纯公共产品也并非毫无争议地就是地方性的。以路灯为例，它具备非排他性和消费上的非竞争性，是典型的纯公共产品，但其受益范围却很小，甚至仅仅局限在某个街区之内。从这个意义上讲，即使对于纯公共产品而言，也有全国性和地方性之分。
尽管我们在上面的分析中强调了各种公共产品受益界限的差异，但是这并不等于忽视或否认了公共产品受益范围上的交叉性。理论意义上的全国性公共产品的受益范围被限定在整个国家的疆域之内，外部性较小。然而，地方性公共产品的受益区域却并不严格地与行政区划相一致，总有一些公共产品会产生外部性，将正面或负面影响溢给了相邻的地区，而这些公共产品的成本却往往又是由公共产品的提供者承担的。这种外部性的存在，无疑会使划分公共产品层次性的难度有所增加。
不难理解，许多地区居民之间对一定的地方性公共产品的偏好程度通常是各不相同的。由此决定着，不同地区居民对这种公共产品的需求量也各不相同。中央政府若提供地方性公共产品，就必须考虑各个地区的需要，从而很可能选择一个尽可能照顾到各地综合利益的“量”。但囿于各地居民偏好程度的较大差异，这个能够照顾到各地综合利益的“量”往往是很难选择和确定的，即使中央政府取各地需求量的平均数来提供，对于相当多的地区来说也并不是合理的。相比较之下，地方政府更能够了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共产品的水准和组合会更有助于满足客观需求。因此，在各级地方政府当中，中央政府理所当然地应该承担起提供全国性公共产品的责任，但它却不能包揽其他层次公共产品的提供。否则，便容易产生效率低下的问题。
公共产品层次性的理论，不仅揭示了各种类型公共产品的区别和差异，而且也为我们分析财政体制和各级政府行为目标提供了必要的依据。公共产品层次性对财政体制的基本要求，便是实行分级财政，为各级政府有效地提供受益范围各异的公共产品和服务创造制度条件，做到“一级政权，一级事权，一级财政，一级预算，相对独立，自求平衡”。应该说，设置分级财政的要求并不难实现，但在不同的经济体制条件下，分级财政的涵义和运行方式却各不相同。在中国以计划经济为背景的传统财政体制下，尽管也存在着地方财政，但那种意义上的各级地方财政，实际上是作为中央财政计划的执行单位来考虑和设置的，其本来应该具有的利益主体地位备受忽视，缺乏自主理财的基本条件。因而，这种分级财政只是表面性的。从这样的意义上讲，衡量分级财政体制是否规范的重要标准之一，便是检验地方财政是否真正构成了相对独立的理财主体和预算主体。
如果把公共产品受益范围问题同各级政府职能联系起来的话，那么可以认为，中央政府及其财政在从全社会范围内关心资源的合理有效配置的同时，更重要的是承担收入再分配职责和调节经济的职责。一般地，收入再分配政策要求具有一定的倾斜度，例如把对高收入者课征的累进税收的一部分转移给低收入者，以减轻贫富差异的程度。若由某一地方政府单独实行类似政策的话，则会出现本地区高收入者移出、外地低收入者大量涌入的状况，从而导致资源的非正常流动。要想使收入分配政策真正奏效，显然就必须由中央政府出面，在全国范围内运用这一政策。调节经济的职能亦是如此。正常条件下的全国市场是统一的、整体性的，地方经济也是相对的，它不可能独立于其他地区的经济而存在。地方政府以经济稳定和增长为目标所采取的任何调节措施，均会超越本地域的界限，对其他地区产生或多或少的影响，从而降低该措施在本地区所产生的效力。相对于中央政府而言，地方政府经济行为的主要目标应该是达到本区域内资源的合理、有效配置，其中尤其是提供健全而有效的地方性公共基础设施。地方政府虽然只是在较小的范围以内进行资源配置，但这种配置的针对性明显增强了。这在很大程度上是由于地方性公共基础设施的受益特征极强，而地方政府在了解本地居民消费偏好方面处于较佳的地位，这会有助于使地方政府财政将来源于本地区的税收同本地利益切实地结合起来，实现地方公共产品的有效供给。
三
在由各级政府分别提供受益范围各异的公共产品的过程中，如何协调政府间的财政关系，是一个极为重要的问题。深入而系统的分析告诉我们，分割税收和财政转移支付制度这两种形式及其相互补充与相互作用，是政府间财政关系的协调机制。
公共产品的层次性，必然要求税收具有与之相对应的层次性。换言之，由于各级政府分别提供受益范围各异的公共产品，因而必须对税收在各级政府间进行适当的划分。这样，就引申出了财权应如何体现事权要求的问题。针对税收划分过程中的一系列难点问题，制定并依照若干指导原则来协调财权与事权之间的关系是十分必要的。这些原则，应该着力体现以下几个要点：首先，注重税收分割的功能性。虽然每一种税并不完全与各级政府的某项职能有必然的对应关系，但在划分中央和地方税时，应该考虑到各个税种、税目的不同功能和作用，力求使这种划分有利于中央和各级地方政府有效地行使其职责。按照这样的要求，应该把有助于中央政府宏观调控的税收划归中央政府，而对具有较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济不产生直接影响的税收，则可将其划归地方政府。其次，体现便利性。按照这一原则，税基狭窄且具有固定性者应划归地方，税基广泛且富有流动性者宜划归中央。再次，注重效率。就体现便利性而言，中央和地方政府均适合于对商品流转额课税。但在将经济效率因素考虑在内的情形下，就应把对商品流转额课税的职责主要赋予中央政府而不是地方政府。因为若由地方政府课征，那么，由于追求地方利益，很容易出现商品课税上的各自为政，加剧地区间关卡林立和经济割据的状况，从而影响产销，降低经济效率。由此可以进一步地认为，若由中央政府出面课征或以中央政府为主、地方政府为辅进行课征，则可在一定程度上避免上述问题的出现。
转移支付制度之所以成为政府间财政关系协调机制的重要组成部分，从一定程度上讲，是因为它可以被用来应付区域性公共产品的外部性问题，而且也能够在一定程度上调剂地区间政府财力的余缺。与落后地区相比较，发达地区财政资金使用的边际效用是递减的。通过资金转移的方式，可以扶持落后地区的发展，增加财政资金使用的边际效用。然而，在发达和落后地区之间，通常是无法自动形成这种资金转移的，因为各地方财政的收支活动都会以本地基本利益为出发点和归宿点。在这种情况之下，运用倾斜性政策，采取转移支付手段进行地区间协调的责任，便自然地落在了中央政府的身上。
盛行于世的公共产品再收费公共产品（也称之为公共物品，公共品）再收费现象当今十分盛行。参观博物馆买票、进公园买票，公路买票、过桥买票，迁户口收费，公共图书馆收费，办护照交费，办身份证交费，申报国家基金项目交费，救护收费，消防服务收费，办暂住证要钱，领导剪彩收红包，过去领导题字也是一字千万金，政府文件印成册子当书卖，甚至曾经出现过到政府某些部门盖公章也要收费的现象，如此等等，不一而足。新近有网友给我留言说，行政事业收费都有双重收钱之赚，收支两条线是国家为此巧设的规矩，实际上是又收了一份钱。没有办法，由于你是受动方，除了认，别无它法。久而久之，人们也便习以为常。有谁去认真想想，这里面有多少收费是不合理不合法的，有多少可能是半合理半合法的，有多少可能有依据可以适当收费的？国家何以支撑，政府何以运转，公共事务何以保障？它一是来源于税赋，一是来源于国家经营的产业所得。不管从哪个渠道入国库的银两，都是公共大众的钱。公共大众涵养着国家政府，政府服务于公共大众。它们提供的全部服务，提供的全部公共产品，都是社会纳税人整体付费的，不是真正意义上的市场商品。因而，它们一般不能进入市场流通买卖，不能如同商品一样待价而沽。当然由于各种原因，部分公共产品或者公共产品的某种部分加入了私人投资（如路桥），或者通过市场机制进行运作，部分公共产品或者公共产品的某些部分某些时段，成为其为商品，对消费者实行收费，人们大凡将其称之为准公共产品，或曰准商品。但是改革中的中国，对于公共产品的的收费现象十分普遍，也十分杂乱。假如将中国的公共产品进行认真的梳理会发现，我们许多收费都是不对的，是错误的，是不合理不合情不合法的。这种收费，从本质上说，就是政府对广大居民的重复要钱。等于你为了获得某种服务，已经预先付过了费用，本来可以免费使用，但真正等到你要用它的时候，却必须再付费。这使我们想起了一个闻名的比喻：这种行为无异于从一头牛身上剥下两张牛皮。我以为，在反思改革的今天，我们必须对政府公共产品的收费新问题进行检讨。将全部由政府提供的公共产品进行排队，分析这些产品哪些根本不必收费，哪些可以适当收费，哪些是由市场介入的。这个清单应当公示，并由政协人大进行讨论，最终以法律形式规定下来，并定期检查，不断修改调整。这样，可以规范政府行为，约束国家管理人员，使之执政真正为民。当然，公共产品在不同国家，经济发展的不同阶段，对它的划分和界定是不同的，也是和时俱进地变化着。国外的经验它山之石可以攻玉，历史的经验鉴古可以知今。学界也应该对于公共产品收费新问题的探究。反思改革中认真检讨公共产品再收费新问题说到公共产品的乱收费现象，人们自然想到了市场化取向。确实，市场化取向在中国经济体制改革中出现了各种新问题，但是建立社会主义市场经济的方向并没有错。我们必须沿着改革的路径前行，后退是没有出路的。经历了这场改革的人都清楚，贫穷不是社会主义，两极分化更不是社会主义。面对当前的改革现实，认真检讨，在前进中不断矫正自己，才是出路。一个公开的秘密是，近年来我们为中国在国际社会的市场地位费尽心机。几年来，我们一直在游说西方发达国家，告诉它们中国已经市场化，已经成为国标式的市场经济国家，和你们一样。然而，在美国我们市场地位被拒之门外，欧洲开始还是给中国的市场地位摇橄榄枝的，我们的游说团赶赴西欧国家时也算是费尽唇舌，后来基于美国的压力，欧洲的表情有了变化。不能怪它们变脸，可能我们的市场本身也存在着种种新问题。今天我们在反思改革的时候，假如不恰当地一味地将存在的新问题都归结为市场，可能不仅不符合事实，也对中国的发展战略产生不利影响。面对新问题，许多人都迁怒于市场，但这并不是市场惹的祸。市场本身并不是拉开人们财富和收入差距的罪魁祸首，潘多拉魔盒不是它拉开的。这种差距的拉开，只是借助市场机制实现罢了。我曾经论证过，真正的凶犯是权力资本。跨越市场边界，在市场失灵区市场能量的显示，是中国市场经济犯的最大的错。当前存在于中国社会为人熟视无睹的对公共产品的再收费现象，盖藉此而生。说句玩笑话，有两类性别区分的房间，一类是，即市场、商品，一类是，即计划，产品。公共产品进市场或者市场介入公共产品，就是进错房间。但一般人却只觉得似乎是市场惹的祸，认为计划是管公平的，而市场是造差距的。我曾经反复说过，中国市场经济的一个重大弊端就是，在应当市场化的领域我们的市场化程度不足，而在不应当市场化的领域却市场介入泛滥。非凡是应当由政府提供的公共产品，却以商品形式出现在市场上。事实上，市场化在中国，新问题就出在我们有些人对市场过于迷恋，出在于没有认清市场的缺陷，未能防范市场的消极功能，以为市场无所不能，甚至擅自跨越本不该跨越的市场失灵区。公共产品必须失灵于市场为什么会有一个市场失灵区，就是因为政府提供的为社会为公共大众提供的产品不宜通过市场法则路径，而是以公共产品的形式提供。社会生活中的全部产品产品并不都采取商品形式到消费者手上。世界经济史告诉我们，随着社会生产力的提升产品转化为商品的品种、规模和深度在不断地发展。一些产品过去不宜采取商品形式在市场中交换，后来却可以了，有的产品过去从来没有，后来在商品的图系中出现了；当然有些产品曾经是商品后来不再是了。一般说来，社会生活中的公共产品，由于有非凡价值判定准而不宜引入或不宜全部引入市场机制的领域。这些领域主要包括：党的各级组织及其机构，人大系统、公共平安部门（主要是警察和军队）、司法部门、政府行政部门（包括行政执法和行政监督）、公共教育、医疗卫生、基础科学探究部门等，从以上所列的这些部门可以看出，它们基本上都属于公共产品的范畴。公共产品通过国家宏观支持手段付费。这些钱哪里来？羊毛出在羊身上，它不是政府的钞票厂印出来的，也不是巨富的捐款捐出来的。它是公共大众的钱。上述领域之所以不宜或不宜全部引入市场机制，是因为在这些领域中，非凡的价值判定准则往往高于经济准则，或者二者之间难以进行比较，所以不能根据经济准则来简单地进行价值判定。用我们通常的话来说，就是在这些领域，社会效益高于经济效益，所以不能用经济效益作为衡量它们成效大小的标准，从而驱迫它们去追求经济效益，否则就会对社会造成危害。其前提是国家必须全部或部分承担它们的费用。当然，不要求甚至不答应这些领域中的部门去追求经济效益，并不是说它们不需要进行经济核算。但是，经济核算对于它们可以说是一种外部的约束条件，而不是一种内在的自发要求。它们的效益评判准则往往同经济准则是相矛盾的。比如医院，在收费标准确定的前提下，医院的经济效益同看病人数成正比。从经济角度看，看病的人越多，医院收入越多，经济效益越高；从社会角度看，则看病的人越少，说明国民健康状况越好，所体现的社会福利越大。医院不能为了增加收入去人为地制造病人，否则就是对社会犯罪。所以说，医院的非凡性质决定了它不能够去追求经济效益。再如中小学和大学的基础课、人文课、基础理论学科，假如提倡担任这些课程的教师去搞第二职业和所谓的“创收”，不仅会造成教学质量的下降，产生不利于教育事业健康发展的后果，而且会助长乱收费之风，加重学生家长和社会的负担。非凡是对于政府部门和司法、行政执法和监督部门来说，更不能去追求自身的所谓经济效益，不能为了应付一些眼前的困难而放弃政府制度建设上的一些原则，如经商办公司、名目繁多的“有偿服务”等。这些，即使在西方国家也都是法律严格禁止的事情。要知道，政府机构是社会秩序的维护者，其职责是维护公平的市场竞争条件。这好比体育比赛，假如既当裁判员又当运动员，那么就不可能有公正的比赛。这些年来党政机关和社会上滋生蔓延的，权钱交易、部门和行业不正之风等，就是商品交换原则一定程度上浸入党的政治生活和国家机关的带来的恶果，它所造成的严重社会危害，如经济秩序混乱，使部分群众对党和政府的信任度和向心力减退等，是众所周知的。因此，在这些领域，非凡是党的政治生活和国家机关的中，不是引入市场机制的新问题，而是要建立有效的约束机制，防范商品交换原则浸入的新问题。上述领域中的众多部门虽然不能为社会创造直接的经济效益，其中的有些部门甚至还是“负效益”，但是，这些非凡领域的存在，却是社会经济领域高效益得以实现的必要前提。经济学上称它们是“外部经济”的。就是说，它们的“效益”体现为其他领域的受益，体现为整个社会福利的增加。在维护市场竞争的机会均等，在保持社会的安宁和文明水准方面，这些领域具有不可替代的功能。然而，我们的一些同志却没有注重到这些领域的非凡性，以为不管什么新问题，只要引入市场竞争机制就都能得到圆满的解决。这是一种思想方法简单化的表现。假如用这种简单化的思想方法去处理建立社会主义市场经济体制中的复杂新问题，不仅于事无补，相反倒可能会出乱子。我们说，上述非凡领域不宜或不宜全部引入市场机制，并不等于说上述领域可以不实行改革，至于改革的具体办法，各种不同的部门有各种不同的情况，那是另外的新问题了。
不断增加农村公共产品的有效供给，扩大公共财政覆盖农村的范围，大力发展农村公共事业，是推进社会主义新农村建设的重要内容。改革开放20多年来，市场取向农村改革不断深入，农民日益成为农村社会经济活动的主体，农村已不可逆转地融入城市化、现代化的进程中。然而，由于我国公共产品的供给长期是“重城市，轻农村”，城乡二元的公共产品供给政策，致使农村公共产品供给严重短缺，农村公共服务长期不足，农村社会事业发展举步维艰。如何合理配置公共产品资源，真正赋予农民国民待遇，让公共财政的阳光普照农村，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。
一、农村公共产品：边界范围与基本特征
农村公共产品是指满足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务[1](P89—94)。很显然，这些社会产品或服务会使农村受益，农民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社会产品或服务的受益范围不仅仅局限于农村地区。
根据农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，我们将农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济发展型指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品，如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共服务型指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，如乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规则等；社会保障型指为提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续发展的公共产品，如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。
农村公共产品既具有公共产品的一般属性，还具有特殊性，具体表现为：一是运行成本高与利用效率低并存。农业生产的分散性和村庄布局的松散性，使得农村公共产品供给的组织成本和运行成本较高；农村人口密度不高且分布不均衡，导致农村公共产品供给的效率较低，公众受益范围较小。二是高依赖性与低供给率并存。由于制度变迁，农村集体经济制度裂变为为数众多的农户，农户的分散经营决定了其生产和生活对农村公共产品的高度依赖；农业生产是自然风险和市场风险的交织，农民抵御风险的能力有限，需要政府支持，但是，长期以来，我国在公共产品的供给上一直是重城市，轻农村，农村公共产品供给严重不足。三是高外在经济性与低内在经济性并存。农村公共产品供给效率的高低影响到农业外的其他产业，但是农业的弱质性和农户的脆弱性使得农村公共产品具有较低的内在经济性。农村公共产品能够促进农业生产和改善农民生活，是国民经济健康发展的基础，是社会和谐的重要内容，它有较强的外在经济性。
二、农村公共产品供给：基本格局与问题透视
随着改革开放的不断深入，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构单一、区域布局不合理、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。
1.农村公共产品供给规模。农村公共产品供给规模指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品供给的数量。近几年来，随着公共财政框架的建立，我国各级财政加大了对农村的投入力度，2004年中央财政用于“三农”支出总量达到2626.2亿元。国债资金在总规模减少的情况下，中央农业基本建设投资规模达到550亿元。但总体上看，农村公共产品供给总量仍然严重不足。表现为：(1)农田水利设施年久失修，带病运转。据调查，目前全国病险水库约有3万座，占水库总数的36％，其中大中型水库的病险占有率接近30％，小型水库的病险占有率更高，结果是农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。(2)农村生活居住环境不容乐观。统计显示，目前全国一半的行政村没有通自来水，60％以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”是对农民生活居住环境的形象描述。(3)农村公共事业发展滞后。目前城乡社保覆盖率之比高达22∶1，社会保障体系主要限于城市，基本上没有延伸到农村；占全国总人口60％左右的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，九成左右的农民是无保障的自费医疗群体；农村中学生是城市的4倍，但教育经费只占全部教育经费总额的38％。
农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市，轻农村，实行的是城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。
2.农村公共产品供给结构。农村公共产品供给结构指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品的数量构成和比例。我国现行社会管理体制是一种自上而下、层层分解指标的行政化体制。农村公共产品的供给，大多由各级政府按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性的参与。这种方式直接导致了供给与需求的脱节，供需结构失衡。据调查，近几年来，农村居民消费支出中，增幅较快的是交通、通讯支出、医疗卫生支出、基础教育支出，说明农民对交通道路、医疗卫生、基础教育的公共产品需求增长很快，但在实际供给中，乡村道路和医疗卫生服务等严重不足。统计表明，国家教育经费投向农村的不到1/3，农民人均医疗卫生经费仅为城市居民的1/4。相反，一些地方政府热衷于升级达标，倾心于“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”，不仅造成公共资源浪费，而且直接导致地方债务的增加。
农村公共产品供给结构失衡的原因主要有：(1)农村公共产品供给决策程序一直是“自上而下”，决策机制沿袭的是以行政手段强制性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有体现农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。(2)由于县乡财政困难，基层政权的财政收入主要用于保运转，无力进行公共产品供给，我国财政农业支出的60％～70％用于人员供养和行政开支，而用于基础建设的支出比重不高。(3)基层政权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如，政府为了政绩工程，可能将更多的财政资金用于大水利，而农民直接受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。
3.农村公共产品供给效率。农村公共产品供给效率指经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四类公共产品配置不存在帕累托改进。总体上看，由于农业的弱质性和农村居住的分散性，农村公共产品供给与农民生产和生活息息相关，关系到农业生产发展和农民生活水平的提高，关系到粮食增产、农业增效、农民增收。从水利投资看，“十五”期间，计划的农村饮水解困任务提前一年完成，全国5700多万群众告别饮水困难；对213个大型灌区和23个重点中型灌区进行续建配套节水改造，全国节水灌溉面积达到3.2亿亩，可以说是成绩斐然[2]。但是国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财政支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快，易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。
农村公共产品供给效率低下的原因：(1)信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。(2)逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下，项目申请人的收益不可能小于零，并可以通过项目寻租，却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定，只有那些成功时收益较高的项目才会申请；但是，给定期望收益相同，较高的成功收益意味着较低的成功概率(较大的风险)。这样，高风险项目驱走了低风险项目，农村公共产品供给出现逆向选择，财政支农资金得不到高效率利用。(3)长期博弈下的低水平均衡。政府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平，而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率，农村公共投资将收敛于一个较低的水平，带来供给效率的低下。
三、增加和改善公共产品供给，推进新农村建设的政策思路
从我国农村经济发展和社会主义新农村建设的实际出发，建立和完善社会主义新农村建设所需的公共产品供给制度，真正赋予农民国民待遇，这是一个长期而又艰巨的任务。农村公共产品供给中的问题是多种因素综合作用的集中表现。单一的政策选择、制度变革或资本注入并不能完全改变农村公共产品供给不足、结构失衡、效率低下的现实，必须统筹规划、突出重点、创新机制、完善政策。
1.建立各级政府提供农村公共产品的共同承担机制。一是各级政府应明确职责。农村公共产品的基础性、外溢性特征和供给的现状迫切要求政府发挥主导作用，加大有效供给力度。各级政府作为公共产品供给的主体，应着眼于全体公民、全部社区，尽快改变公共产品供给上的“重城市、轻农村”的政策倾向，真正承担起农村社会最起码的公共产品供给[3]。二是重新界定各级政府的财政职能，合理划分各级政府的事权范围，明确县、乡农村公共产品的供给责任。农村公共产品构成上的层次性决定了各级政府间责任划分的原则：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。三是加大对农村基层的转移支付力度，建立政府间合理的转移支付制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给，使农村公共产品的供给有足够的资金来源。要进一步推进农村税费改革，理顺公共分配关系，加大对农村基层的转移支付力度。对于应有中央政府提供的农村公共产品，中央政府必须提供必要的转移支付。
2.明确农村公共产品供给的优先序。在国家财力有限的情况下，公共财政不可能覆盖到农村所有领域，也不可在短期内大规模增加农村公共产品的供给。有研究者依据公共产品供给的回报率，了解农民最需要的公共产品。从研究结果看，对全国而言，农村公共产品供给的优先序依次是科研、教育、道路、通讯、电力和灌溉。国家财政部农业司在实际调研中设计了相关问卷[4]，结合对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，财政部农业司认为当前农村公共产品供给的基本优先序，对东部地区而言，第一，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度；第二，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训；第三，逐步建立和完善农村社会保障制度；第四，农村文化建设。而中西部地区的农村公共产品供给的优先序主要是：(1)保障基层机构的正常运转，主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出；(2)确保农村义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；(3)支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设；支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设，重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助；(5)逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展，主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发；(6)农业基础设施建设和农业科技进步，重点放在中部粮食主产区。
在符合WTO规则的基础上，综合考虑国家财政的实力，农村公共产品的需求以及农民的关注度，笔者认为农村公共产品的供给优先序是，经济发展型：农田水利设施、农业技术推广与农民培训、乡村道路建设、农产品市场信息；公共服务型：乡村债务化解、乡村规划、公共服务；社会保障型：基础教育、公共卫生和医疗、农村养老保险、农村社会救助；生态保护型：农业灾害防治、生态建设、村庄绿化、环境保护。
关键词：全球公共产品 供给管理 供给主体 供给决策 生产制度
全球化是当今世界最重要的特征之一。全球化常常与日益增强的私有性联系在一起，它促进了经济的自由、市场的丰富和国际市场的一体化；但同时——也许更重要的——全球化也关系到日益突出的公共性，关系到人们在生产生活上的相互依赖性如何得以不断地增强。有鉴于此，本文探讨全球公共产品的供给管理问题，探讨的重点是由产品性质和全球化演进规律决定的全球公共产品供给管理的发展趋势。
一、全球公共产品的供给主体
在国际体系无政府状态下全球公共产品如何提供这个问题上，较早的主张是由查尔斯·金德尔伯格（Charles P. Kindleberger）提出并由罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）发展起来的霸权稳定论，即在政治、经济、军事和科技等各方面占据绝对优势的霸权国家，通过为国际社会提供稳定的国际金融体制、开放的贸易体制、可靠的安全体制和有效的国际援助体系等国际公共产品，来获得其他国家对由霸权国所建立的国际秩序的认同，从而实现体系内的稳定和繁荣。
按照霸权稳定论的逻辑，在霸权衰退之后，国际社会必将陷人失序的状态，正所谓“有霸则稳、无霸则乱”。而现实中，二战后建立起来的美国霸权在20世纪70年代以后呈明显衰退之势，而国际秩序却并没有陷入混乱状态，这该如何解释呢？对此，以罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）为代表的一批学者提出了自由制度主义理论来解释这个问题。自由制度主义理论的核心思想是各国通过国际制度来联合提供全球公共产品，从而建立和维持了国际秩序。
但是有人会问，大多数国际制度实际上是各国在长期讨价还价的基础上达成的，主要适用于日常的国际事务管理，而一旦突发国际危机，国际制度往往缺乏必要的灵活性和应急资源。那么，在单个霸权国实力衰退无法单独提供全球公共产品，而国际制度又缺乏必要的灵活性，无力应对突发性国际危机的情况下，20世纪70年代以后的国际秩序是如何维持的呢？艾莉森·贝林（Alison Bailin）提出了“集体霸权”理论，他认为20世纪70年代诞生的七国集团（后为八国集团）是维持全球秩序的“稳定器”，承担了提供全球公共产品的主要责任。八国集团既具备国际霸权的特征，又具有国际制度的特征——通过首脑会议、部长级会议、领导人私人助理会议、任务组会议、专家组和工作组会议这一连串的会议体系实现国之间的制度性互动，保证大国之间合作提供公共产品的能力和意愿持久存在。显然，贝林认为集体霸权是对霸权稳定论与自由制度主义理论的融合与超越。
那么，作为“稳定器”的集体霸权是永久的吗？如果哪一天集体霸权也衰落了，全球公共产品该由谁来提供？对此，笔者的观点是：第一，霸权国家难以持久称霸，集体霸权也难以长久维持。随着文明进步条件下的经济全球化进程，广大发展中国家必将逐步发展、强大起来，现有发达国家将逐步失去在国际事务中的极端优势。即使弱国与强国的差距仍然存在，甚至哪怕差距还有所扩大，只要广大弱国发展到一定的绝对水平，经济上摆脱了对强国的单向依赖，政治上消除了对霸权的单向恐惧，一国或多国集团想要维持霸权也将日益艰难。现实中霸权国对无核国家拥有核武器企图的极端戒惧就说明了这一点。第二，随着霸权力量的衰退，国际霸权对提供全球公共产品的意愿也将减弱。国际霸权提供全球公共产品的理性动力在于其行为的边际收益大于边际成本，随着霸权势力的衰退，从提供公共产品中获得的“声望、光荣和不朽”等收益会下降，而承担的成本会上升。第三，随着霸权力量的衰退，包括非霸权国在内的世界各国通过平等合作等国际机制提供全球公共产品将成为一种趋势。这种趋势是公共产品的本质要求：虽然产品的供给公共性是独立于消费公共性的，产品的消费公共性并不一定意味着供给公共性，但是经济学的基本原理表明，帕累托有效的公共产品供给的必要条件是各消费者边际收益之和等于该产品的边际成本，因此只有每个消费者按照其边际收益支付公共产品的生产成本，公共产品供给才是有效率的，即帕累托有效的公共产品供给要求供给的成本公共性与消费公共性保持一致。全球公共产品的受益者是世界各国，因此要使全球公共产品得到有效供给，必须由各国根据其收益情况参与到供给活动中来。
这似乎又回到了自由制度主义的理论主张，那么，在未来如何依靠平等的国际合作来应对突发性的国际危机呢？我们的观点是：第一，国际合作产生国际制度，国际制度反过来促进国际合作。国际制度的服务功能和惩罚功能可以在没有霸权稳定器的情况下提供全球公共产品。第二，突发性的国际危机往往就是国际霸权或争霸活动导致的，因此在霸权衰退的条件下，突发性国际危机的可能性也在下降。第三，平等合作的国际机制能够有效应对非霸权因素导致的国际危机。在平等互利的和平条件下，理性的人们为什么就不能事先设计出应对突发危机的管理机制呢？
二、全球公共产品的供给决策
在平等互利的国际合作框架下，全球公共产品的消费公共性和收益公共性要求决策公共性，一般而言，让所有相关群体都参与到产品供应的决策过程中是比较恰当的。这就意味着需要采取多边谈判，并且至少在部分程度上要以国际协议为基础做出有关产品供应的决定。因此，全球公共产品的生产就成为一种多边协议的后续程序。全球公共产品生产的每个环节都离不开国际合作的支持。
谈判各方之所以会参加谈判活动，是因为他们认为谈判比单边行动将会更有利于自身利益的实现——谈判与合作被当成促进自身利益的工具。而针对全球公共产品的国际谈判之所以经常进展缓慢，难以达成一致意见，往往是因为在议题的选择、成本的分担和利益的分配等方面有失公正，缺乏理想的公共性。因此，在谈判问题上确立公平和公正原则，是改善全球公共产品供给不足的一个重要方面。在实践中，公正和公平的要求意味着在相冲突的利益要求之间寻求一个平衡的解决方案。要在相冲突的利益要求之间寻求一个平衡的解决方案，两个问题显得举足轻重：一是尽可能确保所有各方在反映其利益和所关注的问题时其发言是有成效的；二是尽可能确保在谈判过程中所有的利益要求都得到充分的考虑。那么谈判活动该如何组织才能使上述两点得以实现呢？
公平很大程度上是由社会对于公平和公正的理解所决定的。国际社会早已承认，工业化国家和发展中国家在诸如为气候稳定做出贡献等问题上负有“共同但有区别的”的责任，具有不同的能力。这一基本原则常常被解释成一系列具体的差异规则（differentiation rules），但是在任何一个规则上都无法取得一致意见。
三、全球公共产品生产中的制度选择
目前，国家内部以及国际上都在进行重大的公共管理改革。各种制度与组织都在进行调整，以适应全球公共产品生产的需要，并更加明显地侧重于具体问题的解决及其所取得的效果。国家内部改革的主要目标是消除国内事务与外交事务间传统的分割。在国际上，各个国家越来越依赖各种伙伴关系以及网络关系，这些关系跨越了基于国家边界、经济地区以及行为群体之间的常规的分割线。这两种发展趋势使得全球公共产品的不同成分更容易被组合起来，从而推动产品的问世。但要强化目前的各种改革还需要采取进一步的措施。
在国家内部，最迫切的任务就是要将全球公共产品所需的国内以及国际合作成分的管理系统地联系起来——无论何地，只要一种公共产品具备了跨边界的特征，就要把国际合作作为公共政策制定的一个不可分割的部分。为实现这种目标，可以就关键的全球公共产品设立国内领导机构。
在国际上，为大力协助全球公共产品的生产，有三个步骤似乎尤为重要：第一，针对所有主要协议建立执行理事会。目前多边协议的执行缺乏一个全面的、明确的路线途径。有的协议拥有特别的工作组或制定了具体的执行方法，而许多协议则是呼吁一系列的国家一级国际行为主体来采取后续行动，其他一些协议则受益于各种全球公共政策伙伴关系。因此，各个协议的执行率，包括签署与批准在内，差别非常明显。此外，当协议通过诸如全球政策伙伴关系这种机制来执行的时候，其工作安排有可能遭到质疑，并引发其他令人关注的问题——尤其是正当性问题。要解决该问题，可以要求所有主要的协议都必须建立参与性的执行理事会，代表所有主要的行为主体及利益相关者。这些理事会可以与相关的多边机构或公约赞助方合作，为生产某种全球公共产品制定全面战略策略；也可以就哪些问题或问题的哪些方面需要建立合作伙伴关系提出建议；还可以明确哪些国家可能需要援助，以便获取充分的信息，对签署及批准相关协议和执行相关要求做出明智的决策。第二，走向第二代伙伴关系。许多全球公共政策伙伴关系都是第一代的、探索性的模式，在针对某一具体目的的过程中不断发展变化。目前我们需要系统化的模式，因为这种伙伴关系是一种为促进某些全球公共产品生产的理想的组织形式，能够积极回应该生产程序中的三个关键因素——事务专一性、多层次性以及侧重结果的导向。但是，要发挥伙伴关系的优势，就必须减少对它们的质疑。第二代伙伴关系的建立至少需要做到四项调整：以多边协议为伙伴关系的基础；确保监督管理委员会的广泛代表性；促进各行为主体的行动而非取代其职权；制定明确的合同安排，成为附加在主要多边部门之外的“卫星”机构。第三，为政策企业化创建空间。全球公共政策伙伴关系与网络化的、横向组织的企业显然具有结构上的相似点。
参考文献
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[2] 罗伯特·吉尔平。国际关系政治经济学[M].上海世纪出版集团，2006
[3] 罗伯特·基欧汉。霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争[M].上海人民出版社，2001
【关键词】公共产品 保障性住房 制度建设
通过学习和借鉴发达国家房地产经济发展经验，同时立足实际国情，我国逐步建立了以公共租赁房、廉租房、经济适用房、两限房及棚户区改造房等为主的保障性住房制度体系。但由于我国保障性住房具有公共产品属性，深化保障性住房制度的建立和完善，对于满足住房者需求、健全社会救助体系、保证社会公平正义、实现共同富裕具有重要作用。
保障性住房的公共产品属性界定
所谓公共产品，按照美国经济学家萨缪尔森的定义：其效益涉及一个人以上的、不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一个物品能够被分割，并且其中的每一部分能够分别通过竞争卖给不同的人，而对其他人没有产生外部性，那么这种物品就是私人物品。①公共物品区别于私人物品的两个显著特征为：非竞争性和非排他性。非竞争性指在生产水平既定的情况下，一个人的消费不会减少他人的消费数量，或者说，许多人可以同时消费同一种物品，相应地，所谓竞争性，指一个人享用了一件物品，其他人就不能享用；非排他性是指物品和服务在消费过程中产生的利益不能被某个消费者所专有，如果要限制他人享有这种物品带来的好处或消费这种物品是不可能的或者代价太大。②随着公共产品理论不断发展，衍生出兼有以上两大特征的纯公共物品和只具有一部分特征的广义的公共物品，即准公共物品概念。如国防、法律制度等即为纯公共物品，学校、公园、公路等为准公共物品。
在我国，保障性住房是与商品房相对应的概念，它由政府主导，统一建设、统一分配、统一管理、统一运作，提供给中低收入住房困难家庭使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。对照公共物品的两个特性，保障性住房是“具有公共福利形式的措施”③，是保障社会中低收入阶层基本居住权的集中体现，也是政府提供公共服务职能的重要形式，在消费上具有相对竞争性，对保障对象来说又具有非排他性，因而应是广义的公共产品。基于公共产品理论，保障性住房具有以下特征：
一是主导者是政府部门，接受法律和社会舆论的监督。保障性住房的公共产品属性，决定了其不能由追逐利益的企业供给，而只能由集中代表社会利益、调动社会资源的政府主导，采用直接出资或向建筑方提供补助等转移支付手段，以低于市场价格的方式出售或出租给保障住户。具体实施过程中，这种半市场半公共管理的性质，由于涉及审批、建筑、分配等不同利益主体和复杂的程序，需要完善的法律和社会公众的参与和监督，以避免各环节出现错误，保障建设初衷。
二是承担社会保障职能，维护低收入家庭基本的居住权。保障性住房作为标准的公共产品，具有效用的不可分割性，即社会成员共同受益和消费，与义务教育、医疗保障等一样，是社会保障制度的重要组成部分。可见，保障性住房不能以商品形式直接在市场认购，而是由其供给的对象城镇中低收入的住房困难家庭申请获得。通过健全和维护城镇中住房困难、生活压力大的中低收入家庭基本的居住权益，满足他们的居住需要，从而实现社会和谐稳定健康发展。
三是取得方式具有公平透明性，居住者只享有有限使用权。保障性住房的公益性质，强调社会公平目标，使其申请和认购，必须符合相应的申请条件，并在社会公众监督之下才能获得。同时，保障性住房作为一项优惠政策，价格势必低于商品房，但它仅能保障低收入者居住权益，不能成为商品上市交易，谋取利益，保障性住房的转让或转租，都必须符合相应规定，可见，居住者对房屋只有部分使用权，而没有完整的处置权。
四是以非营利性为目的，同时能调节市场房价。作为公共产品，保障性住房具有非营利性，同时追求社会效益和福利最大化特点。保障性住房是社会主义国家民生工程，不以营利为目的，重在突出保障居住困难人群权益。通过加大保障性住房投资和建设力度，减少刚性需求的市场恐慌，能有效调控居高不下的商品房价，引导社会资本有益流动，促进经济社会稳定发展。
我国保障性住房制度建设现状
新中国成立初至改革开放前期，我国实行的是住房“全面保障”制度，即住房作为城镇居民福利，由政府财政直接拨款投资建设，实行统一规划、统一兴建、统一管理，建成后不能买卖，而是按照职工工龄、级别、家庭情况等要素分配到户，职工只需在工资中支付相应的租金。这种住房保障制度，是与当时新中国刚刚成立，各项物资相对匮乏、百废待兴的基本国情相适应的，在低物价水平的困难时期极大地满足了广大人民群众的基本生活需求。
改革开放以后，我国逐步实行社会主义市场经济体制，住房体制也随之进行深入改革，商品化、社会化进程提速。1994年，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着住房制度改革初步启动，并确立了住房社会化、商品化的改革方向，同时要求建设“安居工程”，将住房商品化与住房保障体系建设结合起来。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》颁布，彻底将福利分房转变为商品房市场购房，同时，提出建立和完善以经济适用住房为主体的多层次城镇住房供应体系。此后，为完善和保障社会不同阶层需求，我国颁布多项有针对性的政策法规，规范市场化条件下全体人民群众的共同需要。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》颁布，首次将廉租房明确为住房保障的重点；2010年，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台，着重解决中等偏下收入居民以及新就业人员、外来务工人员等“夹心层”群体。随着《廉租住房资金管理办法》、《廉租住房保障办法》以及新的《经济适用住房管理办法》相继出台，我国保障性住房政策体系逐步完善。党的十报告特别强调：“要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”
可见，我国房产市场商品化改革极大推动经济发展的同时，国家也在竭尽所能地保障社会中低收入阶层住房需求，多层次的保障性住房制度正在逐步形成。但对照当前制度体系，仍有一些不尽完善之处。
一是缺少完备的法律制度，致使保障性住房监督不力。我国保障性住房建设日新月异，国务院、各部委以及各省、市、自治区也为保障性住房相继出台和颁布许多规章、办法、指导意见等，但是，截至目前仍然没有一部部级的完备的专门的法律制度，缺少强有力的法律支持和法律监督，致使保障性住房制度建设存在根本隐患。另外，当前冗杂的单项法律法规，在立法初期，由于仅站在较窄层面进行规定，没有上升到切实保障社会公平正义层面，使得各时期、各部门的办法、意见等存在相互矛盾现象，不利于制度落实及制度问责。
二是缺少细致的制度设计，致使保障性住房市场混乱。当前，我国保障性住房以保障社会全体住房困难群众为主要目标。但由于保障政策在设计过程当中不够细致全面，没有深入挖掘和区分被保障群体的层次差异性，没有采取多层次的保障模式，使得保障性住房多实行“一刀切”局面。这种难以根据收入、地域、经济能力的不同，真正评价被保障标准，划分被保障等级的粗略方法，制定不动户型、结构、功能住房，不能充分体现保障性住房的公共产品属性，满足各阶层群众需求，失去了原有社会意义。
三是缺乏有力的管理方式，致使保障性住房难以彰显公平。保障性住房管理是一项系统工程，尤其作为准公共物品，政府更应该承担起繁杂的管理工作。但在实际运行中，会出现一方面房源较少不能使全体家庭享受政策，另一方面又由于管理不到位，出现保障性住房违规出售、出租现象。究其原因，是各地没有设立专门的保障性住房管理机构，对被保障者的身份确认、申请公示、退出机制等没有细致全面的规范，造成本应造福于民的住房制度，资金被挪用、进度缓慢、质量不过关等问题屡屡发生，成为少部分人谋取私利、强占名额获取差价以及腐败现象的根源，引起广大社会群众的不满。
四是缺少有效的融资模式，致使保障性住房质量参差不齐。强大的资金保障是保障性住房建设的基础。但由于保障性住房的价格由政府确定，利润空间有限，社会资本参与保障性住房建设的利益驱动不足，导致建设资金多以政府财政拨付资金或土地出让金为主，造成了保障性住房建设融资渠道单一、市场化融资难度大、建设后续资金来源不稳定等难题。资金无法保障，势必会给建设中的住房质量留下隐患，也会对建设目标提出挑战。
加大公共物品供应力度，提高保障性住房制度建设
保障性住房作为公共物品，由于其非营利性、保障范围广、工程量巨大、进入和退出机制繁琐，必须在房屋的生产、流通和消费过程中具有相应的制度进行调节、指导，同时具有法律的规范性和严肃性，才能顺利实施，使保障人真正受益。
构建全面的保障性住房法律制度，使保障规范化。健全的法律制度是保障性住房供给规划化的前提。多数发达国家都颁发有保障性住房的专门法律，为保障性住房建立和实施提供了完备的法律支持。我国保障性住房建设也应尽快出台具有较高法律权威和约束性的基本规范，一改过去仅由文件、办法、通知等形式“人治”现象。首先，要通过法律法规的制定，明确规范保障性住房各行为主体的职能界限、责任义务，在各自范围内明确职责，行使权力，密切协作，使保障性住房权责明晰。其次，要通过对保障性住房制度实施全过程进行梳理，将法律规范贯穿于保障性住房制度建设，使每一处都有法可依、有章可循，实现法律的全面性、权威性、指导性等多重作用。再次，要强化保障性住房制度的监督，建立公平公正公开的保障性住房供给规则，将其引入法律章程，实行保障性住房监督权的运行制度在法律监督下进行，保证监督主体、内容、程序合法，监督权力高效、有序，确保监督权规范行使。
构建多元的保障性住房供应体系，使保障全面化。要根据实际情况，结合切实需求，制定多元的保障性住房供应体系，确保社会福利由每一个社会成员共享。一是要按照多层次保障要求，细化设计规划。我国在保障性住房制度设计中，应根据国情，在二元结构日益突出、城镇化发展提速的前提下，多层次、全方位细化保障性住房总体规划，实行全面统筹，动态优化原则，在进一步保障基础设施和配套建筑建设的基础上，提出具有前瞻性、可行性的设计理念，满足人民群众的需求。二是要根据保障者的不同经济层次、地域经济水平等现实因素，区别对待保障者实际需求。尽量通过畅通需求表达方式和渠道，倾听不同群体需要和意愿，提供更全面的保障住房种类，健全住房保障组合方式使保障者对住房进行更多选择，实现公共产品供给决策由自上而下向自下而上的转变，真正做到保障性住房“能保尽保”的整体目标。
提高保障性住房的供应效率，使保障高效化。政府是公共产品的供应者，保障公共产品供应效率，也是政府不可推卸的责任。进一步增强我国保障性住房供应能力，政府要多处着手，高效运作。一是引入市场竞争机制，降低生产成本。我国保障性住房建设主体多为地方性政府依靠财政拨款运作，容易产生高报生产成本和高报投入量的现象，容易由于缺乏竞争影响供应成本。要尝试引进市场机制，在强化政府主导的前提下，明确目标，落实任务，设立专门建设机构、组织、协会以及公司等，共同承担建设项目，实施管理职能，提高各部门创造效益的积极性，从而降低保障性住房成本。二是加强供应的监督体系建设，保证保障性住房质量。保证性住房建设在如火如荼扩充数量的同时，更要严把质量关。通过加大对施工单位、验收单位等履行质量职责的监督，积极防控质量问题，加强保障性住房监管力度，不断提高工程质量，促使保障性住房供应效率达到最优。三是对保障性住房监管人员引入激励机制，减少腐败现象发生。保障性住房供应部门管理人员多是政府任命的官员或项目经理，他们只是被动地完成政府任务，缺少内驱力，有时为个人利益还会出现腐败现象。要进一步完善保障性住房项目负责人的任命、收入等制度，将岗位职责与收入挂钩，实行“高薪养廉”，避免保障性住房腐败现象发生，同时推进工程进度不断提高。
拓宽保障性住房融资渠道，使保障稳定化。充足的资金是保障性住房建设持续稳定发展的基础，要通过借鉴国际先进经验，进一步确定政府在保障性住房融资中的地位，从而不断拓宽保障性住房资金渠道，完善保障性住房建设制度。一是要充分调动政府投入的主导地位。政府提供保障性住房这一公共产品，势必要承担起提供建设资金任务，要建立长期的保障性住房资金投入机制，将保障性住房建设纳入财政预算，合理安排保障性住房资金在政府支出比例；适当减免土地使用税、土地增值税、营业税等税收以及城市建设配套费和政府性基金，逐步建立由政府主导的市场化投融资机制。二是要引导社会资本投入保障性住房建设。一般来说，公共产品的生产可采用公共生产、公私混合等方式。可根据保障性住房特点，引导企业、社会、个人多方参与，调动民营资本积极性，多渠道增加资金投入力度，增强保障房筹资的过程。三是要探索多种融资模式。鼓励金融部门根据当地保障性住房建设实际，探索债权融资、股权融资、投资基金等多种融资模式，不断创新业务种类，加大对保障性住房建设资金支持力度。
加强保障性住房管理体系建设，使保障制度化。目前我国对保障性住房对象确认还没有统一标准，要尽快从制度层面建立良好规范的保障性住房管理市场，完善保障性住房建设制度。一是建立被保障群众的动态数据库。要根据国内经济水平，不断完善居民收入和住房需求统计，通过立档建库，明晰保障性住房真实需求，一方面避免“夹心层”群体不能享受政府优惠政策，另一方面加强申请、公示的透明度，形成全社会共同监督的公正基础和良好氛围。二是完善住房分配制度。公开透明的分配是保障性住房建设公平的重要环节，要制定详尽的分配方案，严格核实信息，加大造假处罚力度。三是完善保障性住房退出机制。认真做好住户的财产核实工作，对不符合条件的住户实行处罚，杜绝将公共产品转为私人物品的违法行为，促进保障性住房供需平衡，物尽其用，真正将保障性住房作为解决民生的重要工程。
【作者单位：河南城建学院】
【注释】
①[美]保罗·萨缪尔森等：《经济学》，高鸿业等译，北京：中国发展出版社，1992年，第1194页。
一、西方公共产品理论的发展路径与研究框架
西方公共产品理论历经近3个世纪的不断发展和丰富，已经形成较为完善的理论体系，成为公共经济学的重要理论基石。
公共产品（publicgoods）①一词最早由林达尔（Lindahl）1919年在《公平税收》中提出。不过早期学者如休谟、斯密等，虽没提出这一用词，但针对事物公共性论述了公共产品问题。萨缪尔森指出具有非竞争性和非排他性的产品为公共产品。［1］［2］但是“萨氏”将所有产品分为纯私人产品和纯公共产品未免过于简单。［3］［4］
公共产品特性和分类一直为学者所关注，例如马斯格雷夫（1959）将产品分为公共产品（纯）、私人产品、混合产品和有益产品；［5］奥斯特罗姆夫妇（2000）将产品分为私益物品、收费物品、公共池塘物品和公益物品。［6］
传统观点认为存在着市场失灵，市场不能有效供给公共产品，政府应承担供给责任。但是科斯1974年在《经济学上的灯塔》一文中以事实为依据提出公共产品供给可以引入市场机制的观点。此外，在公共产品提供上出现“政府失灵”问题，也促使学者探索政府之外的供给方式和模式。例如德姆塞茨（1970）指出如果存在排他性技术，私人企业能够有效地提供某些公共产品。［7］韦斯布罗德（1974）提出由第三部门即非营利部门提供公共产品，论证政府和第三部门的合作互补关系。［8］奥斯特罗姆夫妇（2000）提出多中心供给理论。［6］
有些经济学家指出，政府供给并不意味着政府要亲力亲为、直接生产，施莱弗指出当政府与私人企业签订比较完备的合同时，私人生产公共产品比政府更有效率。［9］但是经济学认为公共产品供给关键不再是效率，而是制度设计，没有有效的集体决策制度，公共产品无法有效供给。［10］
现实中人们往往不能或不愿表露真实偏好，蒂布特（1956）指出“用脚投票”以表露偏好。［11］格林和拉丰（GreenandLaffont）设计非市场机制诱导提供公共物品所需信息。［12］［13］
以上是间接偏好表露法，近些年经济学界以调查和问卷形式获取个人对公共产品偏好，被称为“或有估价法”（ContingentValuationMethod），是直接偏好表露法。
地方性公共产品理论是公共产品理论的延伸。奥兹（Oastes）在《财政联邦主义》中指出，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总量要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。［14］全球公共产品实践与理论的发展，［15］对已有公共产品概念及供给机制形成新的挑战，为国内公共产品问题提供新的思路与实验机会。
从西方公共产品理论发展路径可以看出，对公共产品研究基本形成以下研究框架（见表1）。
二、西方公共产品理论的批判性解读——基于马克思主义视角
1.公共产品定义、特性以及分类的误导性。
非竞争性和非排他性是公共产品最基本的特性，不可分割性、共同性等多是从基本特性派生出来的，其目的是使定义与特性更具现实解释力。但是公共产品这些特性从根本上说是产品具有的物质技术特性，是基于产品自然属性的纯技术性判断标准，只是抽象出“非竞争”和“非排他”作为假设特质。用这些特性认识公共产品，一方面无法摆脱就现象论现象的认识怪圈，误导人们只从物质技术特性即自然属性出发，而对决定公共产品本质的社会属性视而不见；另一方面，误导人们在公共产品供给措施和政策上做出错误选择。
例如，萨缪尔森将公共产品定义为，“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品”。［1］可以看出，非竞争性只是产品消费机会均等性即消费属性在现实中的片面表现，许多私人产品例如私人花园，其美景、花香就符合“萨氏”的非竞争性标准。虽然布坎南等对“萨氏”定义提出异议，但也不过从公共产品一些表象出发做了补充和拓展。如布坎南的俱乐部产品是根据一定范围内的消费机会平等性和非排他性对产品从私人产品到公共产品的转换作了连续性处理。［4］这种认识虽更贴近现实，但是仍是从现象上把握公共产品性质，只不过更加注重了一定范围内产品自然属性带来的效应。
如果以西方公共产品定义、特性为标准，对同一产品例如教育进行判断，其研究结论大相径庭，例如巴罗教授认为“教育是纯粹公共物品”；布坎南和萨缪尔森认为教育是“准公共产品”。可见，对同一产品进行公、私判断会产生不同认识，无疑会给供给政策制定和措施选择带来很大的误导性。因此，使用“萨氏”基于自然属性的技术判断标准，抛开历史性、社会性，从根本上不能揭示事物的本质属性，不能做出符合历史逻辑的科学解释。对公共产品进行界定并科学认识本质应从其社会属性出发，不能盲目照搬西方公共产品理论。
公共产品分类主要依据非竞争性、非排他性程度和产品形态等。从非竞争性、非排他性程度出发，只能对公共产品做有限个罗列，这种有限性源自对公共产品自然属性把握的不完全性和片面性。从产品形态分类拓展了对公共产品的认识，将长期忽视的制度和文化形态公共产品纳入到范畴中。但是这种分类依然淡化经济基础对上层建筑的决定作用，实际上就是淡化资本主义生产关系对上层建筑中的政治、法律以及制度等性质的决定作用，用这种割裂内在联系的方法，粉饰资本主义社会制度的本质。
2.满足公共需求和公共利益的虚伪性。
表面看，公共产品是为满足公共需求、为社会公共利益由公共部门即政府提供的一种产品。这种“公共”性，似乎看到资本主义国家的政府为普通社会大众需求和利益服务的“美景”。但是将这种“公共”性纳入历史分析框架，就能够揭开“公共需求”、“公共利益”的虚伪面纱。
“公共需求”和“公共利益”在资本主义条件下具有很大的虚伪性。这种看似社会普通大众的公共需求，只有成为符合资产阶级利益需求并为资产阶级共同利益服务时，才能成为一种能被满足的需求，也就是说某种公共产品只有在给整个资产阶级带来的收益大于损失的时候，它才能被有效供给。［16］例如规制环境污染的公共产品在威胁到社会普通大众生存的情况下还不能得到有效供给。这说明在资本主义私有制下，决定社会普通大众公共需求能否满足、公共利益能否维护取决于这种公共产品能否符合资产阶级共同利益需求，能否为资本主义制度服务。只有资产阶级把其“特殊社会”的需求上升为社会的普遍需求，把其局部的资产阶级利益上升为社会的公共利益，把资产阶级追求原则上升为社会的普遍原则，社会普通大众的公共需求和公共利益才能得到满足和维护。马克思在《关于林木盗窃法的辩论》中指出，林木所有者一方面以受害人身份要求获取对私人利益的赔偿；另一方面又利用自己的立法者身份，打着“公众惩罚”的名义，企图将自己的私人利益公共化，获取更大的利益。［17］（P277）可见“公共需求”、“公共利益”的实质是以资产阶级公共需求为出发点，并从根本上为维护资产阶级利益而服务的。只不过，资产阶级这种公共需求和公共利益从形式上泛化为社会普通大众的公共需求和公共利益，披上了看似美好的虚伪面纱。
由于“公共”性，似乎公共产品供给与公共部门即政府有了天然的联系。但这种由“公共”性引发的政府供给，其实质是为了使资本主义市场经济顺畅运行，满足资产阶级私利需求而引发的。马克思指出在一些国家，“甚至可以在生产方面感到铁路的必要性；但是，修筑铁路对于生产所产生的直接利益可能如此微小，以致投资只能造成亏本。那时，资本就把这些开支转嫁到国家肩上，或者，在国家按照传统对资本仍然占有优势的地方，国家还拥有特权和权力来迫使全体拿出他们的一部分收入而不是一部分资本来兴办这类公益工程”，这是因为资本“总是只寻求自己价值增殖的特殊条件，而把共同的条件作为全国的需要推给整个国家”。［18］（P24）马克思指出在私有制条件下，国家采取的是“一种虚幻的共同体的形式”，即以表面上“公共利益”代表的姿态出现，但是它集中体现了一定社会占统治地位的经济关系性质。那么政府活动必须与国家本质保持一致，由政府供给公共产品，其根本目的在于为统治阶级共同利益创造一种良好的社会环境，以使整个社会成为实现统治阶级共同利益的有效途径或工具。
3.以市场失灵作为划分政府、市场供给边界的局限性。
由于公共产品特性致使分散的市场力量不可能有效提供，供给存在市场失灵，从而为政府供给提供理论依据，［1］［2］市场失灵成为划分公共产品政府、市场供给的边界。但是这种划分具有很大的局限性，如果只以市场尺度为基点，公共产品只能成为市场失灵的附属物，只是市场不能解决才让渡给政府。这种划分的局限性在于对公共产品（政府）和市场关系的绝对化认识。
首先，西方公共产品理论是以“经济人”假设为前提的，认为“经济人”追求私利，存在公共产品市场供给失灵，需要政府供给弥补。市场失灵带来的公共产品供给不足是伴随着“经济人”的存在必然产生的，这就难免将公共产品（政府）和市场看作弥补与被弥补的关系；认为二者是历史的起点，而不是历史的结果，是自然的、永恒的现象。认为政府供给公共产品是为弥补由于“经济人”本性带来的市场失灵，就会使供给主体和政策选择绝对依赖于公共产品（政府）和市场关系，选择的出发点只以市场失灵为基础，只有市场不能或不愿提供时才转而需要政府或其他供给主体，这种局限性是显而易见的。
其次，必须看到公共产品是一个历史概念，是历史发展中的经济现象，并不是市场永恒伴生物，不仅仅是为了弥补市场失灵而存在的。早在资本主义市场制度出现前，在尚不存在纯粹市场的原始社会、奴隶社会、封建社会就已经存在所谓的公共产品，根本无从谈起是为了弥补市场失灵。
即使在资本主义市场制度下，公共产品的最终目的也不仅仅是弥补市场失灵。更主要的是为资本主义生产关系顺畅运转、发展服务的，这突出表现为何种公共产品能提供、何时提供是不以社会普通大众意志为转移的，而以能否为资本主义制度服务为准绳。选择的标准，在于哪些弥补市场失灵的公共产品是资本主义制度允许的，哪些是能听之任之的。因此，绝对化认为公共产品是弥补市场失灵的产物，并以此划分政府、市场供给边界显然没有把握住市场失灵现象背后经济制度的本质要求。应该说，公共产品在不同的社会经济制度下，作用机制大不相同，不能仅局限于它与市场的关系来考察。
此外，公共产品供给已从绝对的政府、市场两分法得以扩展，形成了多中心供给、自愿供给等模式。但是，这种供给主体多元化是随着生产力不断发展、生产关系不断调整而形成的。就公共产品供给的根本目的而言，是为了维护和促进其所依附的经济制度健康发展和完善。因此，考虑其供给主体不应该机械地认为要么是政府，要么是市场，而应基于生产力水平以社会经济制度对公共产品的现实要求为标准。
而就公共产品供给量而言，认为市场失灵导致供给意愿和供给效力不足是主流观点。诚然，公共产品供给不足确实存在，但也存在着供给过剩问题，而决定这种供给过剩或者不足的，不是弥补市场失灵的要求，而是社会经济制度发展的要求。有些公共产品是社会经济发展所必需的，代表主导阶级利益，往往存在着供给充足或过剩现象；有些公共产品代表着被统治阶级的利益，往往会供给不足或受资本家抵制而不能得到有效供给。
由于把“经济人”的利己性归结为一般“人”的特性，即把资产者特殊人性说成一般人性，因此，不可避免地只从成本收益（或付费）的角度来定义公共产品的非竞争性和非排他性。
至于供给量的决定，西方理论界倾向于采取均衡分析方法，强调在供求均衡中寻找供给的具体量。实质上，公共产品供给量是一个受多重因素制约的变量，其大小与社会经济制度所要获得的利益程度密切相关，供给量的把握更重要的是看到社会经济制度对这种公共产品的需求。如果这种需求是从社会一般利益出发，则这种供给量除了受到剩余产品量的限制之外，还会受到社会一般利益的长远利益、眼前利益以及社会一般利益内部结构等限制。
4.唯心史观与个人主义方法论上的错误性。
之所以西方公共产品理论会在定义、特性以及分类上具有误导性，在满足公共需求和公共利益上具有虚伪性，在以市场失灵作为划分政府、市场供给边界上具有局限性，其根本原因在于方法论上的错误性。
西方公共产品理论依然沿用的是西方经济学分析范式和惯用的方法论，是从唯心史观出发，把资本主义生产关系看做是天然的、永恒的，不研究生产关系本身，而是把重点放在物的发展上，甚至有意、无意地用物的关系来掩盖人的关系，并运用个人主义方法看待公共产品问题。总的来说，就是割裂经济关系与其他社会制度的关系，无视经济基础对上层建筑的决定作用，沿用抽象、演绎的个人主义方法，从表象出发，将公共产品自然属性与社会属性孤立地区分开，采用边际分析和成本收益方法研究公共产品特性①与供求均衡条件，利用证实和证伪的检验理论对理论前提、结论以及本身逻辑推理的合理性进行检验和验证。
虽然西方公共产品理论在不断修正中完善，但是这些修正与发展沿用的依然是唯心史观看待社会发展的思维方式，归根到底不能用科学的唯物史观看待社会历史变迁中的公共产品，这是因为近代资产阶级思想家在研究问题上存在着两个共同缺陷：一是在研究问题时脱离社会性和社会关系，将事物属性视为某种与生俱来、永恒不变的共性；二是用这种抽象不变的共性来解释各种社会历史现象，把抽象孤立的属性看做是打开各种社会经济现象的钥匙。
三、基于马克思主义视角公共产品理论构建的几点设想
公共产品是一个历史概念，公共产品理论只有以历史唯物主义为指导，才能科学揭示其本质，正确看待其供需特性以及选择合理的供给模式。具体来讲，可以从以下几个方面着手：1将公共产品放入历史长河可以看出，公共产品是为了满足某一特定历史条件下，一定范围内的社会共同需要而存在的，它关系到社会存在和发展，这种社会共同需要得到满足时往往会带来利益共享，最终维护和促进社会经济制度的发展与完善。正是因为这种需要共同性与利益共享性，才会在现实中外在地表现为消费的共同性与受益的非排他性，这两个特性又受到历史条件和社会经济制度的制约，这种制约不仅体现在公共产品的内容、结构和种类上，还体现在它与私人产品的转换上。认识公共产品，必须看到其是自然属性与社会属性的统一、共性与个性的统一，既不能离开共性也不能脱离特定的历史条件。因此，公共产品本质上说，是在一定社会经济条件下，以一定范围的社会共同需要为出发点，体现社会一般利益共享，为维护和促进其所依附社会经济制度发展和完善的产品。可以看出，公共产品不仅是为了满足社会共同需要，推进利益共享，更是为了维护和促进其所依附的社会经济制度的发展和完善。从这个意义上讲，公共产品更多地体现为一种制度安排与设计，社会属性对公共产品界定起着决定性作用。
2公共产品分类要立足其本质属性，它是以“社会共同需要”为出发点，体现“社会一般利益共享”，“为维护和促进其所依附社会经济制度的发展和完善”的产品。根据社会共同需要、利益共享和维护、促进社会经济制度发展和完善的程度不同，可以将公共产品分为维护性公共产品、经济性公共产品和社会性公共产品。维护性公共产品是指维护社会正常运行和个人基本存在的公共产品，是关乎国计民生的，是最基本的共同需要，覆盖范围最广，利益共享程度最高，强调消费机会平等性和供给公平性，例如国防。经济性公共产品是为了保障和促进经济顺畅运行和发展的公共产品，对经济发展起到重要的作用，需求具有针对性，是一定范围的利益共享，例如扶持某种产业发展的政策。社会性公共产品是需求层次较高的公共产品，这类公共产品更侧重促进社会完善和个人发展，关乎发展权利，例如教育。这三类公共产品的划分不是绝对的，而是相对变动的。一般来说，在经济处于较低发展阶段时，维护性公共产品需求更多和更容易被供给；当经济进一步发展时，经济性公共产品日益被需求和供给出来；当经济发展到较高阶段时，对社会性公共产品共同需求不断增长，供给能力也不断增强，这种公共产品所占的比重日益增加，维护性和经济性公共产品所占比重相对下降并保持在一定水平。
3公共产品供给主体与模式的选择应基于现实社会经济条件而呈现出动态变化，不能绝对地、孤立地看待公共产品供给主体与模式，仅仅认为政府供给公共产品是为了弥补市场失灵，使公共产品成为市场附属物。因此，在公共产品供给主体和模式的选择上，应该坚持供求双层约束下的经济发展动态观。供求双层约束下的经济发展动态观认为，公共产品供求总量、内容、类型和结构是受经济发展水平和发展阶段约束的，其供给主体和模式随着经济发展水平和阶段的不同呈现出动态变化，只不过在不同经济发展水平和阶段上，哪个供给主体和哪种供给模式更占主导地位而已。公共产品供给主体有政府、市场、非营利部门等多种主体，也就形成以某个供给主体为主导的供给模式，或是多元参与有所侧重的供给模式。一般来说，随着经济的发展，公共产品供求结构、供求重点会发生相应的变化，具有阶段性特征。在选择公共产品供给主体和模式的时候，要立足经济发展阶段和水平，把握供求的阶段性特征，并以动态视角正确审视各种供给主体供给能力的大小，选择合理的供给模式。供给能力大小和公共产品对社会发展重要性在很大程度上影响供给主体和模式的选择，当经济发展处于较低阶段时，公共产品更多地由政府供给，居民对维持性公共产品具有更大需求；当经济日益发展时，可以将公共产品市场化供给作为政府供给的补充选择，此时居民对经济性、社会性公共产品具有更大的需求；当经济发展处于较高阶段时，公共产品供给可以不再主要依赖政府供给，而是形成市场、非营利部门、自愿等多元供给格局，供给主体和模式呈现出经济发展的动态变化。
［关键词］公共产品；市场失灵；社会需求；社会利益；唯物史观
［摘要］公共产品是一个历史概念，公共产品理论只有以历史唯物主义为指导，才能科学揭示其本质，正确看待其供需特性以及选择合理的供给模式。西方公共产品理论之所以会在定义、特性以及分类上具有误导性，在满足公共需求和公共利益上具有虚伪性，在以市场失灵作为划分政府、市场供给边界上具有局限性，其根本原因在于方法论上的错误性。
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关键词：公益型；国有企业；电力行业
中图分类号：TM73 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-03-0-02
近期国资委副主任邵宁在“2011中国企业领袖年会”上首度提出“公益型国企”概念，他称未来会逐渐形成两种不同类型国企：公益型国企和竞争型国企。据他介绍，前者“在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业”[1]。因为涉及近年来颇受责难的石油、石化、电网和通信类央企，不少人士对此提出质疑，包括“公益性国企是否不需要强调经济效益？如何防止公益性国企利用其特殊地位谋取特殊利益？打造公益性国企是否意味着国企改革在走回头路？”等等，对邵宁的此番表达，一时众说纷纭。
关于国有企业存在和分类的依据，我们或许可以从准公共产品理论中得到一些启发。本文从准公共产品理论角度入手，探讨当前国企公益性的理论根源。
一、准公共产品理论及其公益性
（一）公共产品和准公共产品的内涵
要深入理解准公共产品，还要从公共产品说起。萨缪尔森于1954年对公共产品的定义为：“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”，提出了公共产品的两种特征――消费或需求上的非竞争性（即增加一个人对它分享，并不导致成本的增长）和受益上的非排他性（即排除任何个人对它的分享要花费巨大成本），是早期判断公共产品的经典标准。
在随后对公共产品理论的研究中，多数学者等认为，萨氏只定义了极端情况、脱离现实，满足萨氏定义的肯定是公共产品，但不满足其定义的也并非不是公共产品，即使是类似于“国防”这样传统意义上的公共产品也并非是由社会所有成员等量消费的，政府提供的大多数产品都不符合该定义，甚至有人认为完全满足萨氏定义的公共产品根本就没有存在过[2]，因此仅从“非竞争性”和“非排他性”这两个技术特征来定义公共产品，不能反映其根本属性。从另一方面来说，公共产品的上述两个特征，是基于以下两个基本因素共同作用的结果：一是社会全体成员的共同利益，也就是所谓的“公益性”，经济学中可用“正外部性”来指代；我国有学者把这种“正外部性”归结为公共产品的社会属性，认为“准公共产品的本质属性是其社会性，即以社会公平为基础来实现社会成员的共同需要，进而实现社会稳定和社会发展的目标”[3]。二是存在着“排他”的技术性难题。可见公共产品具有社会公益性，这或许可以认定为公共产品的根本属性。
现实社会中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的准公共产品。准公共产品是指具有不完全的非竞争性和非排他性的社会产品，是不纯的公共产品，它存在着“拥挤点”，即消费者的数目从零增加到某一个可能的数字，即拥挤点时，对这种产品的消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加消费而不会产生竞争。除此以外，准公共产品的公益性强弱也处于变化中，公益性强或关乎国计民生的准公共产品政府以免费或低费来供给，成为社会或政府实现正外部效应的制度安排，可见，准公共产品的应当具备上述三种特征：一定程度的非竞争性和排他性以及公益性。
（二）准公共产品的供给机制和消费
在准公共产品供给中，由于其具有非排他性的特点和“搭便车”现象，使得纯市场供给无效，无法像私人产品一样可以通过竞争性的市场定价机制找到供给均衡点，因此传统上，都是由政府参与供给的。如具有自然垄断属性的城市供水、供电、供气、通信等垄断经营产业，政府参与到准公共产品的决策、生产、消费等诸环节，形成了较强的纵向一体化政府垄断。但这种类型的准公共产品的政府供给应以公益为目的，其最主要的目标并非获取巨额利润，甚至在一些必要的情况下，以低效率进行生产和供给。因此对于消费者而言，准公共产品的消费，是社会公益目标下的有偿消费，需要政府依据社会的伦理准则予以介入和校正，在超过“拥挤点”时，在一定程度上也受市场机制的调节[4]。
二、电力（行业）的准公共产品性质分析
电力行业是基于网络和管线的国民经济基础产业，是能源产业中最为重要的基础设施产业之一，其资金和技术密集型高，投资规模巨大，资本回收期限长，同时电力产业关联度很强，其发展能够推动和刺激一大批产业的发展，对整个国民经济的发展起着强大的支撑和辐射作用，其技术和经济特征反映出电力（行业）具有较强的准公共产品特征，因此电力行业也主要由各国政府垄断经营。
（一）电力受益上的非排他性
电力作为能源其流转需要电网做物理支撑，电网企业是连接电源和用户的桥梁，同时电力技术模式是以远距离集中发电和同步交流电为基础的集中式电力系统，集中电力系统一旦建立，就会导致垄断的局面，使电力供应形成自然垄断，电力产业成为典型的网络型产业，规模经济效应明显，具有自然垄断的属性。在自然垄断产业，根据网络经济效益原理，对于网络来说，一网的效率最高。因此基于效率和安全的双重考虑，电网垄断是有必要的。在电网物理支撑中，技术上排除一个人对它的分享是困难的，并导致成本的增长。因此在技术水平足以支持，并且文明程度较高的当今社会，任一消费者都应该并可以进行电力消费，即具备消费的非排他性。
（二）一定程度的电力消费上的非竞争性
我们知道，供给人类的能源并非是永不枯竭的，并且还受制于网络供给能力，因此这种非竞争性是在一定限度以内的：在电力供给充足和电网容量范围内，任一用户的电力消费并不影响其它用户同时对电力的消费，一旦电力负荷超过市场最大可用装机容量，则消费具有竞争性。因此在某一范围内，电力消费具有非竞争性，超过该范围，这种非竞争性将不再存在。该一范围也就是所谓“拥挤点”。这体现了电力作为准公共产品，具有一定程度的非竞争性特征。
（三）电力产品的社会公益性
电力是应用最广、使用最便捷的能源产品，既是开展社会生产的重要生产资料，也是人民生活不可或缺的生活资料。在现代文明社会，电力作为一项公共服务必须体现出公益性，电力普遍服务体现了这种公益性，普遍服务包括了诸如户户通电工程、农网改造项目、同网同价，以及长期以来我国一直坚持的对少数民族地区、边远地区和贫困地区、农村地区电力建设给予扶持等一系列民生政策。在这些涉电项目中往往是社会效益高于经济效益，电力企业经常面临政策性的亏损。因此邵宁的上述言论，强调类似电力行业这样的大型垄断国企的公益性，其实并无可厚非。
三、电力行业公益化的思考
一般而言，在市场充分竞争仍无法保证社会公共利益（“市场失灵”）的领域可以考虑政府的介入，而政府往往以国有企业的形式介入。我国在能源、资源性等行业存在着规模较大的国企数量，虽然经过现代企业制度的改革，但这些国企管理效率低下等问题难以根除。尤其是类似电力这样的自然垄断产业的改革，争议较多。邵宁的这番言论，在强调电力等行业公益性的同时，也涉及到自然垄断产业下一步改革的方向。我们认为：市场经济条件下，在保持在合理激励的同时，强调国有垄断企业的公益性是非常有必要的。就当前各方对电力行业的诟病而言，国有企业至少在以下这些方面要考虑社会公益性目标：
（一）销售电价的定价机制
公益性国企业提供的资源性产品的价格不能成为暴利的来源，什么样的定价机制才能保证电价的合理化呢？在电力价格领域，按照运转流程我们可以把电价划分为上网电价、输配电价和销售电价三个部分。其中与生产生活密切相关的是销售电价。
目前我国的销售电价基本上是“成本+利润”的定价机制，以全部成本作为定价基础，成本加收益定价或投资回报率价格模式。在这种模式下必然出现的结果即成本涨多少，价格就提多少的现象。如当前放开的煤炭价格和管制的电力价格使得部分电力企业的盈利水平日益下滑，部分电力企业甚至出现亏损，并向主管部门提出调价要求。据报道，2011年冬季煤价居高不下，火电亏损严重，在多次“”无果后，山西多家电厂负责人集体赴京，代表山西部分电厂向国家相关部门提出了调高电价的建议[5]。在“计划电遭遇市场煤”的背景下，发电越多亏损越大，必然导致电价上提。政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价。
同时，这种价格机制也会使电力企业从部门、行业的利益出发，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。可见这种定价机制未能完全反映市场供求和竞争因素的影响，甚至容易掩盖电力企业经营中非正常费用的支出。健康合理的定价机制应使销售电价有效反映供电成本与供需关系，包括用户的用电量、最大需量、受电电压、用电时间、负荷率、负荷同时率与供电可靠性等众多因素。使电价控制在合理的利润范围之内，并且以防止企业利用垄断地位损害公众的利益。
（二）有差别的供给――居民阶梯电价
电力的终端用户又区分为工商业、农业和居民这三类主要消费群体。电力是居家必不可少的消费品。如果电力涨价，就会出现贫困家庭负担能力的问题，违背了电力普遍服务的原则，因此可以由政府补贴，降低电力的售价。对于居民用电，实际上政府一直采用保护政策，以工商业用户补贴居民和农业等用户的现象十分严重。居民电价按月耗电量采取每度电同一电价，月缴费额等于月耗电量乘以每度电电价的模式来计算，这种用低廉的电价来覆盖所有居民的方式是非常不效率的，并且造成富人“搭便车”的情况。资源都是有限且相对短缺的，如果在穷人富人身上平均分配，其民生效果显然不如向穷人倾斜分配的效果更佳，无差别的供给就带有明显的劫贫济富的色彩，因此居民阶梯电价呼之欲出。
所谓居民阶梯电价，是指将现行单一形式的居民电价，改为按照电力消费量分段定价，居民用电越多，支付的电价水平呈阶梯状逐级递增的一种电价定价机制。2010年10月，国家发改委正式就《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见(征求意见稿)》公开征求意见。2011年6月国务院批转了发改委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》，要求推进电力等资源性产品价格改革，包括调整销售电价分类结构，择机实施居民用电阶梯电价。或许能为电价的合理化带来契机。
（三）公开透明的收入分配机制，加强行业内部管理
邵宁关于部分国企业“公益性”的言论受到众多责难，主要还是因为一些国企违背了公益的根本属性，在近期的“天价吊灯”、“茅台酒”事件、北京师范大学报告中石油高管人均薪酬是110.22万元报告等新闻背景下，强调公益属性给舆论界所带的巨大反差。的确我国国企中存在着依靠行政垄断获利、违背公益性价值的的现象。甚至有的国企员工收入超过社会平均收入三四倍甚至数十倍，其管理层的天价薪酬，并且在效益不佳时也在维持着高薪酬待遇。公益性国企应该是适度盈利而非暴利的企业，其收入分配情况应该公开透明。
除此以外，降低电力企业的管理成本，加强电力安全生产、避免电力机组高能耗、主辅分离、杜绝盲目扩张都就成为推进电力行业公益性的措施。
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一、规范的财政理论：公共产品理论
公共产品理论认定义公共产品、私人产品以及混合产品出发，论述了政府和市场各自的职责范围所在及其分界线。首先，公共产品所具有的非竞争性特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明了收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两难处境下，政府机制的介入是解决问题的唯一途径。其次，在私人产品的提供问题上，市场机制和政府机制均是可利用之工具，但广泛的经验事实表明，在大多数的情况下，市场机制提供私人产品往往比政府机制提供私人产品更有效率，主要的原因在于，在现有的技术条件下，市场机制能够通过分散化的处理方式，更为有效地解决经济过程中的激励和信息问题。所以，总的来看，公共产品理论的结论是，政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置，这实际上也就划定政府与市场的理论分野。当然，对于界于公共产品和私人产品之间的混合产品应如何处置的问题，根据上述推理，公共产品理论也同样给出了原则性的回答，这就是根据混合产品中公共产品性质或私人产品性质强弱的不同，或近似于公共产品处置，或近似于私人产品处置，或由政府和市场共同来提供。
通过上述对于公共产品理论的简明阐析，我们可以清楚地看到，公共产品理论所力图解释的是，政府机制应该承担何种职责，以及与此相关的市场机制又应该承担何种职责，而并无涉及政府和市场在实际中正在承担何种职责。因此公共产品理论显然应归入规范研究的范畴，也就是关于“应该是怎样”的研究。所以，我们可以把这一理论明确定义为财政学理论体系中的规范研究部分，或称之为“规范的财政理论”。
二、实证的财政理论：公共选择理论
公共选择理论的要旨在于，它认为公共政策的生成是社会中不同利益集团之间利益矛盾折衷、平衡的结果。这一理论秉承了古典政治经济学的优良传统，始终坚持以利益分析的方法来分析政府机制运作的全部实际过程，使西方财政理论界展开了一次“向新政治经济学回归”的历程。
我国财政理论界的部分研究者在对公共选择理论的理解上把注意力过分拘泥于诸如“直接民主制”、“代议制民主制”、“单峰型”、“双峰型”等理论模型之上，并进而得出公共选择理论不适用于我国财政实践的结论。其实，既然在社会主义初级阶段条件之下，社会的不同利益矛盾是客观存在的，而政府的有关政策也必定是这些矛盾平衡的产物，因此，当抽象掉一些具体形式内容的不同，着重从其理论精髓的角度来理解时，公共选择理论对于分析我国的公共政策和财政政策生成及执行的实际过程，仍然是有着很强的理论借鉴意义的。比如，最近几年国有股减持几上几下的实践，就可以充分反映出利益矛盾对公共政策生成和执行的制约。
由上述分析我们可以发现，公共选择理论的作用在于分析政府或财政过程的实际状况是怎样的，是对于客观状况的一种解释，并不涉及“好恶”等主观判断。因此，同样非常清楚的是，公共选择理论应归于实证研究的范畴，也就是经济分析中关于“客观事实是怎样”的分析。值得注意的是，公共选择理论所实证的并不仅仅是政府或财政过程的表象，它力图说明的是之所以产生这些表象的内在根源，即利益矛盾。为此，公共选择理论在实际上构成了财政学理论体系中的实证研究部分，或可将之称为“实证的财政理论”。
三、公共产品理论与公共选择理论的关系
通过本文以上的分析，我们已经可以清晰地看到，在一个完整的公共财政理论体系中，公共产品理论和公共选择理论是不可或缺的两大支柱。
公共产品理论旨在说明一个理想的政府机制应该是怎样的。这一规范研究完全是有必要的。尽管在现实中，任何实际的政府机制总是和理想化的政府机制会有着或大或小的差距，但这并不能表明我们确立一个理想化的政府模型是不必要的，相反，只有确立了理论上的最优化模型，我们才能够辨别清楚经济活动所应努力的方向，并对现实经济状况作出适当的合意性评价。这就如同在实际的考试中，很少甚至没有学生能够达到100分的标准，但确立100分这个最优标准仍然是必需的。因为，只有确立了这样一个标准，才能够很好地解决两个必须解决的问题：其一是，究竟向哪一个方向变化才是好的，100分抑或0分？其二是，如果有一个学生成绩为70分，而另一个为80分，哪一个更为优秀一些？要回答这两个问题，都必须确立一个参照的标准，而100分就提供了这样的一个标准。以此观之，公共产品理论的意义正是在于提出了一个政府机制应该怎样做的规范化标准并为实际中的财政机制变化指明了方向和提供了评判依据。
但是作为一个完整的财政理论体系而言，仅有规范理论是不够的，因为仅仅停留在“应该怎样才是做得最好”的分析上，而缺乏改变现状的实际方略，财政学研究仍然不能很好地服务于经济实践。要想针对现实的经济状况提出切实的、具有可操作性的政策来，就必须很好地分析实际的经验过程究竟是怎样的，以及主导这种状况的深层次因素，因为进一步政策的制定将同样很可能受到这些客观存在的深层次因素的制约，也就是说，要使得理论研究能够很好地指导实践，不仅需要规范理论指明前进的大方向，而且必须通过实证研究牢牢地把握经济环境中的客观制约因素，这样才有可能制定出既符合正确的方向、又切实可行的改进方案来。财政理论体系的建设同样如此。而公共选择理论正是当代西方财政理论体系中解释客观财政现实究竟如何，以及为何是这样的理论。
因此，综上所述，本文认为，作为规范理论的公共产品理论和作为实证理论的公共选择理论之间的关系，应是统一的和相辅相成的，它们共同构成了西方财政理论的完整体系。
四、几点说明
之所以在以往的研究中往往会强调公共产品理论与公共选择理论的差异，而相对忽视其统一性，其原因可能有下述两点：
1.混淆了规范研究与实证研究的界限。在以萨缀尔逊为代表的新古典综合学派的研究中，这是一个常见的问题。比如，在宏观经济问题的研究中，当某国处于通货膨胀状态时，财政政策应该是紧缩的，这一观点是没有任何问题的，而且显然属于规范分析的范畴，但是，当上述结论被不恰当地转换为“一国出现通货膨胀时，其财政政策就会是紧缩的”，就极有可能产生错误。因为，在利益刚性的制约下，即使在通胀期间，财政支出也有可能不仅难于下降，反而还发生实际的上升趋势。之所以在分析中发生这样的误解，就是因为后者关于事实是怎样的判断属于实证分析的范畴，不能简单地用规范分析来予以解释，否则研判的逻辑就变成了“应该是怎样，就会是怎样”，而这一逻辑显然不会是合理的。又比如，在证券市场的研究中，“有效市场”概念属于一规范分析之范畴，用于说明证券市场之最佳状态，毫无疑问是有着极大的理论价值的。但如果在实证研究中把有效市场假设和真实市场相混淆，则必然又会产生一些不正确的结论。同样的道理，由于公共产品理论的始作涌着正是萨缀尔逊严而马斯格雷夫等也都深受新古典综合范式的熏陶，因此，在如何认识公共产品理论在整个财政理论体系的地位的问题上，同样产生了混淆规范分析方法和实证分析方法的错误。也就是说，公共产品理论本来的任务是提供一个理论上所确立的最优化政府模型，从而在财政研究中确立价值评判的标准和指明实践改进的方向。但是，新古典综合学派却不恰当地把它用于解释资本主义国家政府和财政活动的实际过程，并且得出资本主义国家政府和财政活动就是公共财政的结论。而事实上，资本主义国家政府和财政活动在实际中究竟如何的问题，是由利益较量所决定的。因此，分析这一问题必须使用实证的财政理论，而非规范的财政理论。
2.正是由于新古典综合学派混淆了规范分析和实证分析的范畴，并在这一泥潭中难于自拔，他们的逻辑进而发展为：既然资本主义国家的财政是公共财政，是符合最优经济假设的，因而政府干预经济必定成功，所以，政府应大力干预经济。这就进一步导致了与布坎南等为首的公共选择学派在政策层面上的分歧。因为公共选择学派既然重视实证过程，就必定重视这些实证过程背后的利益矛盾制约，也就是政府政策所受的制约，并因此得出政府干预经常是无效的结论，所以不主张政府积极干预经济。这也就是所谓的“两种截然不同的国家观”。当然，在这一分歧发展的过程中，以布坎南为代表的公共选择学派过度地强调政府干预的无效性，也是导致分歧扩大的另一方面原因。
通过以上对于分歧产生原因的探讨，我们依然可以看到：公共产品理论与公共选择理论是统一的、可被整合和应被整合的。因为分歧产生的原因并不在于理论本身，相反，恰恰是导源于对相关理论的误用，没有把握好相关理论在财政理论体系中的相对位置。
五、借鉴意义：整合的财政学
通过对公共产品理论与公共选择理论关系的研究，我们可以发现许多对于构建我国财政理论体系十分有益的可借鉴之处。这些可借鉴之处主要包括：
1.完善的财政学理论体系必须有两大组成部分，即规范的财政理论和实证的财政理论。缺乏了前者，我们就有可能迷失努力的方向或很难对财政现实作出适当的全意性评价。而缺乏了后者，我们又很难把握财政现实之所以形成的客观原因，而解释不了这些原因，也即政策制订和实施中的客观制约条件，就不可能真正地使理论为实践服务。总之，规范理论体系是必须的，但仅有规范理论体系又是不够的，唯有依靠实证理论体系的支撑，才有可能使得规范理论体系所描述的最优化目标得以在实现中被逐渐趋近。
2.在构建我国财政理论体系的规范理论体系部分时，西方财政学中的公共产品理论是可以被借鉴的。尽管，西方国家的财政现实不可能达到公共产品理论所要求的规范标准，新古典综合派将这样一个理想化的目标与现实混为一谈是错误的，但这并不妨碍这一最优化目标是值得借鉴的。而且，社会主义国家在市场经济不断发展、政府职能逐渐转化的条件下，也确实越来越趋近于为社会所有公众的公共利益作出最大限度服务的最优化目标，所以，公共产品理论只要定位恰当，完全是可以作为我国规范财政理论体系的基础理论的。
关键词公共物品公共服务产品定价理论
1公共服务产品的理论概述
1.1公共物品的定义和分类
公共物品是相对于私人物品而言的。而所谓私人物品，就是在市场机制运行过程中的一类物品或者服务的概括，它们是排他的、具有很强竞争性的物品。经济学家萨谬尔森(Samuelson)认为纯粹的私人物品是指只有获取某种物品的人才能消费这种物品，或者说，私人物品一旦被消费或使用就不可能再被他人所用。而纯公共物品则是指任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对其消费的物品，即只要一定数量的纯公共物品被生产出来或被提供，社会的所有成员都可以对其消费的物品，具有消费的非排他性和非竞争性，同时公共物品的生产还具有较高甚至无法计量的私人交易成本，使得关于公共物品的定价和收费在现实中存在着技术操作上的不可能性。
关于公共物品的分类，布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出：根据萨缪尔森的定义所导出的公共物品是“纯公共物品”,而完全由市场来决定的物品是“纯私人物品”。这只是问题的两个极端，现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的商品，称作准公共物品或混合物品。在此基础上，有学者根据竞争性和排他性的有无将公共物品进行了分类(见附表)。
从表中可以看出，公共物品基本上可以分为三类：第一类是纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性；第二类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，有学者将这类物品形象地称为俱乐部物品(clubgoods);第三类公共物品与俱乐部物品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，有学者将这类物品称为共同资源或公共池塘资源物品。俱乐部物品和共同资源物品通称为“准公共物品，即不同时具备非排他性和非竞争性。准公共物品一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不是像纯公共物品，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共物品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。公共物品的分类以及准公共物品“拥挤性”的特点为我们探讨公共服务产品的多重性提供了理论依据。
1.2公共服务产品的特性
公共服务产品就其整体而言具有公共物品的性质，按照竞争性、非竞争性、排他性、非排他性的物品属性对公共服务产品进行归类，可以把公共服务产品划分为私有私益、私有公益、公有私益、公有公益产品。显然，私有私益产品是纯粹的私益性物品，如市场上的肉、菜；而公有公益物品则是纯粹的公益性物品，如国防、社会治安。私有公益物品和公有私益物品，则是非纯粹的公益物品或不纯粹的私益物品。按照经济学分析的惯例，分别称之为俱乐部物品(可以低成本的排他)和公共池塘资源物品(竞争性和非排他性),总称为准公共物品。
2公共服务产品的定价理论
2.1选择价格的形成机制
2.1.1界定政府提供的公共服务产品的范围
鉴于公共服务产品的公共性，由政府提供部分公共产品是必要的。政府提供的优点是，政府可以根据社会和公众的需要，对公共物品资源进行合理的配置。纯公共物品，如国防、公共安全、消防等公共服务，由于供给的非排它性和消费的非竞争性，能够做到社会福利的最大化，它可以采用免费方式供社会公众无偿消费，服务产品成本的补偿从国家税收收入中提取，也就是通过税收形式由全社会强制分摊生产费用。对于由政府提供的纯公共物品，定价主体是政府，实行政府定价。
2.1.2市场形成，企业定价，政府监管
由于准公共物品具有私人物品的特征，可考虑实行市场提供，适当收取费用，利用市场机制来引导资源的配置，特别是其中“私人性”程度较强的准公共物品。这种方式为准公共物品确立了优胜劣汰的竞争激励机制，能促进资源的有效配置。准公共物品的市场提供可以制约个人对准公共物品的过度消费，并可以在一定程度上控制“搭便车”现象，防止对稀缺资源需求导致的无序竞争，从而实现公共消费成本费用的全部或部分补偿。
但准公共物品的公共性要求其提供方式必须考虑到社会公众的整体利益，因此需要政府履行其促进竞争、解决外部经济效应等职能。这种机制可称为准市场机制或混合提供。与此相对应，在价格形成机制上是企业定价、政府监管。对此，需要把握的基本原则是：
对于垄断程度很强的部门，如邮电、供电、城市煤气、自来水等行业，政府仍需保留较多管制与监控，特别是在收费体制和收费标准方面。
对于垄断程度较强，如存在寡头垄断、竞争替代等有限竞争因素的部门，主要有发电、电信、广播、铁路、航空、港口、海运等。对于这些部门，政府的管制程度要有较大程度的放松，在收费体制和收费标准方面，管理要有一定的弹性，比如可实行浮动价格，采取申报、备案而非审批制度等。
对于垄断程度较低，竞争因素较大的领域，如公路运输、城市公交、出租汽车、金融、保险等，政府应给予更多的经营自。
2.1.3针对不同的准公共物品类型，选择不同的定价方法
第一，俱乐部服务产品。俱乐部服务产品的共同特点是具有排他性、无竞争性，成员共同承担费用，共同享受利益。但随着消费者人数的增加会出现拥挤现象，即边际拥挤成本不为零。当拥挤现象产生时，厂商的边际生产成本仍然为零，但由消费者承担的拥挤成本却增加了。此时如果仍然免费供应，就会出现过度消费。避免过度消费的一个行之有效的办法是收费，可按照边际拥挤成本确定其价格水平，即均衡价格。不过，边际拥挤成本是难以事先测算的，在实际定价实践中一般实行试错法，以保证不出现过度拥挤为准。
俱乐部服务产品中的自然垄断物品或公用事业物品，由于具有一次性投资大、回报期长、物品及服务的地域性强等特点，即使在西方国家，这些行业一直都是由国家垄断直接经营的。但是自20世纪80年代以来，许多西方国家逐步在自然垄断行业引入市场竞争机制，在对民间资本开放的同时，政府加强对自然垄断行业的监管。这种模式包括：
模式1:实行特许经营。指政府通过拍卖等方式将某项公用事业的经营权授予特许经营者，由特许经营者对该项公用事业进行建设和运营，承担相应风险，并从消费者的付费中获得报酬。
模式2:进行价格管制，即对那些经过特许而进入市场，并提供垄断的特许经营者的服务收费水准及价格结构进行监管和控制。
第二，共同物品。共同物品由于其具有竞争性和非排他性的特点，通常由政府来提供，但是政府提供的效果是有限的。因此，一种截然不同的思路正在引起人们的注意：自由市场环境论。它以产权和市场机制等概念为基础，“简言之，当一种共用资源被转变为个人物品并被拥有时，对它的维护和有效管理就变得可能了。”例如，海洋里的鱼属于共用资源，但是无节制的捕捞，结果会造成枯竭。这样，就可以建立年度捕捞配额，配额内的捕鱼指标能够被拍卖。通过创造可交换的产权——海鱼的私有化——使共用资源变为私人物品，来解决过度捕捞的问题。
2.2公共物品的定价策略
公共物品定价策略的制定，应普遍遵循这样的原则，即政府不谋求利益，尽量减少消费者在这方面的负担。基本定价策略有：
(1)替代物品定价策略。即通过提高或者相对提高某个物品的价格，把消费需求引到具有替代性的另一个物品上的策略。对鼓励居民消费的公共物品，为使其社会效益达到最大化，可以采取鼓励消费价。如电价，可以随电量的增加分段递减；对稀缺的公共物品，为了促使居民节约消费，使有限的社会资源得到最有效地利用，可采取抑制消费价，如用水方面，可以随用量的增加递增价格。
为大力提倡使用清洁能源，积极发展城市燃气和集中供热，相对于其他生产生活燃料，如煤的价格，制定较低的价格，降低能源消耗，提高利用率，改善空气质量。
为取得最大社会效益，解决城市交通拥堵问题，对公共交通、地铁等行业，政府在核算成本的基础上，制定比较低的价格。尽管亏损较大，但从社会福利角度出发，可以鼓励市民少开车，改乘公交车，以减少路面交通量，同时减轻环境污染。
(2)分级定价策略。公共物品是劳务物品和服务，要进行投入产出分析，考虑边际收益和边际成本。但是，考虑到公共物品的公共性质，在定价时，可将公共物品的定价分成几个价格档次，级差不能过大，也不能过小。
例如，上海浦东罗山市民会馆将社区公共服务物品进行分类，按照不同的社区公共服务物品的性质，采用不同的定价策略。罗山市民会馆将已经开发的41个公共服务项目分为4类：
第一类：全额补贴——求助热线、服务查询、法律咨询、健康咨询、社保咨询、心理咨询、户外健身、体育比赛、、图书阅览、歌咏会、拳操、晚会共13项；
第二类：差额补贴——半自理、非自理老人居家护理，自理老人托老服务、下岗职工社区护理培训、生活用品调剂共4项；
第三类：持平——家政服务、出诊、医疗站、社工培训、评弹、图书租借、有声读物共7项；
第四类：微利——自理老人院舍服务、托儿服务、钟点工服务、餐饮服务、小卖部、家电修理、管道装配、钥匙开锁、钢琴教育、艺术教育、文化教育、电脑培训、职业培训、生育咨询、健身房、影视、舞会共17项，并据此分类定价的准则，制定公共服务收费标准。
(3)渗透价格策略。即把产品的价格定得较低，扩大产品销售，以期获得长远的利润，从而能迅速打开产品销路，扩大市场占有率，而且能阻止竞争对手的进入，控制市场主动权的策略。例如，在公园、高速公路的收费问题上，公园可以实行改墙透绿，象征性收取门票甚至免费向市民开放，这样把公园绿化美景亮出来、透出来，美化了街景，方便丰富了市民生活，提升了城市总体形象。另外，如深圳市为了减轻过往车辆负担，减少运输成本，加速物流，促进经济发展，逐步降低高速公路和路桥的收费定价标准，并率先取消了几大主要高速公路和路桥的收费站点，采用政府财政补贴的方式保证其日常维护管理。
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关键词：马克思主义；公共产品理论；公共服务均等化
中图分类号：A81；F019
文献标识码：A 文章编号：1007―5194(2009)05―0146―06
美国经济学家保罗・萨缪尔森认为，所谓公共产品就是“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品”。这个定义至今仍是西方经济学界研究公共产品的出发点，然而，以萨缪尔森为代表的西方学者是以唯心史观和形而上学方法论为指导来研究公共产品的。“他们不是历史地对待公共产品所反映的客观现象，而是把资本主义私有制条件下的市场经济作为立论基础，把它作为适用于人类社会自始至终的绝对现象，认为公共产品是弥补市场失灵的产物，从个人或消费占有方面界定其本质，围绕着消费偏好以市场需求为导向研究其供求问题。”但是，“市场失灵论”说明不了公共产品的产生”，只有马克思主义公共产品理论才能真正解释其产生本质。这也正是我们在本文中所关心的问题：马克思阐释公共产品理论的语境是什么？马克思主义公共产品理论的本质内容是什么？研究马克思公共产品理论的现实意义体现在哪些方面？对这些问题的回答散见于马克思的各种著作中，而在《哥达纲领批判》这一经典文献中得到了较为集中的体现。因此，本文通过深入解读这一文献，系统梳理马克思的公共产品理论，厘清马克思对公共产品问题真正的理解。
一、马克思主义公共产品理论的阐释语境
我们要完整准确地领会马克思、恩格斯的公共产品理论，必须从他们论述的理论前提和具体历史条件出发。公共产品理论是马克思政治经济学的重要部分，它是在马克思政治经济学基本理论和方法的指导下，从个人和社会存在以及发展的最基本需要出发，从整体和供给角度探讨了公共产品的存在原因、本质及其供求等基本问题。总的来说，马克思主义公共产品理论有两种较为重要的阐释语境。
(一)马克思主义公共产品理论的唯物史观语境，即关于“社会发展”的阐释语境
唯物史观作为马克思主义的理论基石，深刻地揭示了“社会发展”的客观规律及其演进趋势。马克思指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程……社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”这是马克思关于唯物史观的经典论述，正是这一经典的论述，它使一切政治经济学和一切历史科学及其实践革命化了。
唯物史观的革命性意义，在于它充分地、科学地揭示出了人类社会发展的历史规律。在马克思和恩格斯看来，物质生活资料和生产资料的生产是社会发展的基础，生产力是社会发展的最后决定力量。生产力的巨大增长和高度发展是绝对必需的，尤其在社会生活和发展的一般意义上，否则，“就只会有贫穷、极端贫困的普遍化；而在极端贫困的情况下，必须重新开始争取必需品的斗争，全部陈腐污浊的东西又要死灰复燃”。如果没有生产力的发展，正常社会生活就不会存在，社会发展就会停滞。同时，生产力的发展，也使得社会总产品供给量增大，其中满足社会存在和发展的共同基本需要部分(公共产品)相应地也就增多了。
马克思、恩格斯认为，从公共产品供给所满足的社会共同利益需要来看，在社会生产力发展水平较低的情况下，社会总产品比较少，所以绝大部分必须用来满足维持社会生存和发展的最基本的方面。比如，在原始社会，部落氏族将所有的劳动产品当作共同财产满足衣食住行的最基本的共同生存需要。当社会生产力发展水平比较高时，社会共同利益需要也相应地丰富起来，不仅仅停留在维持社会生存和发展的一些基本的共同需要上，如在《哥达纲领批判》中马克思所言，在生产资料公有制条件下，“同现代社会比起来，这一部分一开始就会显著地增加，并随着新社会的发展而日益增长”。长期以来，我们在研究唯物史观的时候，往往较为关注其社会发展思想，过多地关注社会革命以及阶级斗争的学说，而忽略了其与公共产品理论之间的关系。
(二)马克思主义公共产品理论的国家观语境，即关于“社会管理”的阐释语境
马克思主义认为，国家除了政治统治职能以外，还有社会管理职能。国家的政治统治职能主要是维护阶级的政治统治，满足阶级的特殊需要，具有强制性；国家的社会职能包括管理社会公共事务和为社会提供公共产品与服务，满足社会的公共需要，具有服务性。国家也只有在执行了这两种基本的职能之后才能最终保持社会秩序的稳定。长期以来人们忽视了国家作为公共权力还具有社会公共事务管理职能，似乎一个阶级不执行社会经济管理职能就能够实现它的阶级统治，这显然不符合马克思、恩格斯的原意。马克思在总结巴黎公社的经验时指出：“政府的压迫力量和统治社会的权威就随着它的纯粹压迫性机构的废除而被摧毁，而政府应执行的合理职能，则不是由凌驾于社会之上的机构，而是由社会本身的负责任的勤务员来执行。”这里所说的“旧政权的纯粹压迫性质”是指国家的阶级统治的职能，而“合理职能”就是指国家的社会公共事务管理职能。社会公共事务管理职能是政治统治职能的前提和基础，并且人类社会发展的进程，也是国家政治统治职能逐渐萎缩和社会公共事务职能逐步扩大的过程。
在《反杜林论》和《论住宅问题》中，恩格斯则结合国家起源的问题进一步说明了国家的社会管理职能。他从社会的公共管理需要出发论证了国家的起源。恩格斯指出，国家在一定程度上是为了维护社会公共利益的需要而逐步产生的。例如在“还存在着平等的开化得比较晚的民族的原始农业公社”，“一开始就存在着一定的共同利益，维护这种利益的工作，虽然是在全体的监督之下，却不能不由个别 件是整体供给。
满足社会共同利益需要的产品或服务等，并不必然是公共产品，实践中存在着许多私人产品也具有一定的满足社会共同利益需要的性质。但公共产品必然是用来满足社会共同利益需要的。那什么样的产品或服务才是公共产品呢？从马克思的分析来看，显然公共产品不仅仅具有满足社会共同利益需要这一根本性质，它还要满足整体供给的条件。只有那些用来满足社会共同利益需要，以社会整体形式供给的产品或服务等才是公共产品。整体供给并不意味着必须是政府通过公共财力的形式直接供给，这只是整体供给的一种形式，但不是整体供给的唯一形式。这里的区别在于不同的供给所依托的供给手段不同，政府供给的整体供给形式主要依靠政府的计划供给，而集体供给的整体供给形式则更多依靠市场方式来供给。
针对公共产品的供给问题，马克思曾以用水为例进行说明：“节约用水和共同用水是基本的要求，这种要求，在西方，例如在弗兰德和意大利，曾使私人企业家结成自愿的联合；但在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，所以就迫切需要中央集权的政府来干预。因此亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。”可以看出，这里马克思给出了公共产品供给的两个主体，即“私人企业家结成自愿的联合”和政府；两种供给方式及其选择标准，即市场和政府供给方式以及生产力发展水平决定的一定社会发展水平下的社会共同利益需要性质标准。同时，随着生产力发展，社会共同利益需要会越来越充分地表现出来，整体供给形式也会不断创新。
从整体角度来看，公共产品满足的社会共同利益需要必然要求一个整体利益的代表来提供，政府和私人企业家结成的自愿联合都是整体利益的代表，因此才能在实践中承担公共产品供给主体的角色。政府整体供给满足的也是社会存在和发展最基本的共同需要，而不是现实中因“市场失灵”所产生的市场需求。
马克思指出，公共产品供给方式与生产力发展密切相关。当生产力发展水平比较低时，共同利益需要主要体现为维持社会存在的最基本的方面，供给方式也就比较单一地依靠共同利益的代表机构直接从社会产品中扣除。当社会生产力发展水平达到一定程度时，社会共同需要也在不断拓展，满足社会共同发展需要部分的比重也越来越大，公共产品、公共服务的供给方式也随着社会经济的发展而日趋多元化，并开始在计划和市场两种主要资源配置方式中按照一定的标准进行选择。不过，利用市场作为公共产品供给手段之一，其意义在于它不是围绕着市场需求来提供公共产品，而是强调围绕着满足社会存在和发展的共同利益需要提供公共产品。
就公共产品选择标准而言，马克思公共产品理论强调根据一定社会生产方式发展水平下的社会共同利益需要，来决定到底适合政府计划供给还是应用市场手段供给。马克思举例说，在当时的西方由于社会生产力发展水平较高，节约用水和共同用水这种社会共同利益需要不仅仅是生存的基本共同需要，而且也是进一步发展的共同需要，并且这部分社会需要是那些私人企业家进一步发展自身企业所必需的共同利益需要，它的社会效益比较集中地体现在这些市场主体上，因此它适合在这些市场主体之间应用市场方式来解决这部分社会需要的满足问题。而在东方，由于生产力发展水平低、幅员辽阔导致这种社会需要不能产生自愿的联合来满足，使其不适合应用市场的方式来供给，如果等到应用市场的方式来满足这种社会需要，则必然会影响到社会的存在和发展，所以也就会由政府从社会总产品中直接扣除相应部分来满足。
第三，马克思还认为，公共产品的供给量具有质的规定性。在公共产品供给量方面，马克思公共产品理论认为限制满足社会成员共同需要的决定性因素是社会总产品中能够用来满足这种社会需要量的份额。这就决定了公共产品供给量的质的因素只能是社会总产品中用来满足社会存在和发展共同利益需要部分量大小，至于其他一些因素，诸如当前利益与长远利益、局部利益与整体利益等，只能影响其暂时供给量变化，而不会改变这种质的规定性。
三、马克思主义公共产品理论的现实意义
马克思主义公共产品理论为我们在实践中解决“什么是公共产品，怎样认识公共产品”这一重大问题提供了直接方法论指导，对于我们推行城乡基本公共服务均等化具有重要现实意义。
首先，马克思主义公共产品理论有助于我们正确处理经济发展与政府公共产品供给的关系。
马克思认为，生产力发展水平直接影响公共产品与服务的供给水平与供给方式。因此，经济发展是政府满足民众公共产品与服务需求的基础，充足优质的公共产品与服务也是经济发展的重要保障。
当前，在经济飞速发展的背后，仍有许多关系民生的社会问题值得担忧。环境的持续恶化、医疗和社会保障体制在部分人群和地区的缺失、教育和住房成本的逐年增加，以及收入差距的逐步拉大等都直接影响着我国经济社会的健康、均衡发展，也影响着社会公平的实现。这些福利性安排(或者说公共品供给)的弱化以及社会成本向民众转移、累积，在相当程度上造成了我国国富民弱的发展失衡问题。因此，正确处理好经济发展与政府公共产品与服务的供给关系就成了当前必须解决的现实问题。
为此，首先要大力发展生产力推动经济发展。只有经济的持续健康发展，政府才能有充足的财力供给公共产品与服务。其次，加大公共财政的社会性支出，减少经济性支出。尤其是政府应在提供教育、医疗和社会保障等方面承担起基本的责任，加快财政支出结构转型，增加社会性支出的比重，改善民生状况，纠正增长失衡；并通过社会性支出的增加，促进人力资本积累，推动增长路径的转变，实现经济长期健康发展。再次，通过提供充足优质的公共服务，更好地促进经济快速发展。生产投资型政府难以解决企业产权、委托等问题，从而造成国有企业低效运转，降低了经济发展的效率；而公共服务型政府则能够促进各种所有制企业平等竞争、共同发展，从而更快地促进社会经济发展。
其次，马克思主义公共产品理论有助于我们积极推动政府职能的转变。
马克思强调国家要围绕着满足社会存在和发展的共同利益需要来提供公共产品，这启示我们应积极推动政府职能从管理型向服务型的转变。恩格斯曾经指出道：国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的，“一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种职能时才能持续下去。”可见：现代国家公权力的合法性实际上是它们能否提供满足社会的公共服务或公共产品，公共需要供给之无法提供或无法满足者实质上就意味着国家职能、公共权力的转变或改革已经成为当务之急，刻不容缓。衡量一个政府是不是服务型政府，不仅要看取得收入的来源和途径，更要 看这些钱用到什么地方去了，是否以满足社会公共需要为目的。这就要求“政府退出不该管的领域，回归并加强应该管的领城，并在管不好的领域吸收其他力量的合作与共治，把有限的善治运用在有限的、具有比较优势的领域内。做到有所为、有所不为，把为社会提供纯粹公共服务和基本公共服务作为自己的主要服务职能。”
再次，坚持马克思主义公共产品理论为指导，我们把握现阶段公共产品供给模式的选择即应坚持以中央政府供给为主导，以市场供给为补充。
从马克思对公共产品本质的界定可以看出，社会总产品在进行了满足社会公共需要方面的扣除后，其具体表现形式主要体现为维持社会存在的共同利益需要部分和促进社会发展的共同利益需要部分。实践中，无论维持社会存在共同利益需要的公共产品如国防、教育、水利基础设施、环保基础设施、廉租房等，还是促进社会发展共同利益需要的公共产品如交通基础设施，市场基础设施，经济发展政策、规划，科技、信息以及金融公共服务等，笔者都强调坚持中央政府应成为这两类公共产品主导性供给主体，其依据在于：一方面，中央政府代表着公共利益且有足够财力来提供这两类公共产品，有利于实现马克思所说的“整体性供给”。另一方面，这两类公共产品属于全国性的共用产品，属于国家决策范围，是确保全体公民平等选择权利、机会均等化、能力提升的基础性条件，也应当由中央政府来提供。
需要指出的是，马克思、恩格斯分析了同样是中央政府提供公共产品，社会主义社会与资本主义社会之间存在着根本的差异。在社会主义或共产主义条件下，政府提供公共产品目的在于如何更好地满足社会成员需要，体现以人为本，更有利于社会和个人的发展。资产阶级提供公共产品，主要是为了资产阶级本身的利益。恩格斯在《英国状况》中指出，英国工业的发展的结果就是交通的改善，如修建桥梁、公路、运河、铁路。但是，这些结果“就是利益被升格为对人的统治。利益霸占了新创造出来的各种工业力量并利用它们来达到自己的目的；由于私有制的作用，这些按照法理应当属于全人类的力量便成为少数富有的资本家的垄断物，成为他们奴役群众的工具。”在资本主义私有制条件下，决定公共产品供给次序的是资产阶级共同利益的市场需求，而不是社会共同利益需要。
关于公共产品的市场供给问题，西方经济学者认为，只要围绕着公共产品相对于私人产品而言的消费特殊性，对利用市场的机制或方法做出相应的调整，还是能够利用市场有效供给公共产品的。比如，针对其消费偏好隐蔽性而言，设计一种能够反映其消费偏好的机制就能有效利用市场，或者由政府来弥补由于均等性和非排他性等消费特属性导致的无法收费或收费成本太高带来的损失，也能利用市场机制有效提供公共产品。