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关键词：中国 越南 朝鲜 古巴 老挝 比较 经验 教训
一、中国社会主义改革之路简述
纵观中国的改革之路，中国的社会主义改革大体上可以分为3个阶段：
（一）初步探索――在曲折中前进
在新民主主义革命时期，以为代表的中国共产党人就开始总结中国革命实践的新经验。党的七大，思想被确立为党的指导思想，没有照搬苏联确立无产阶级的社会主义共和国的模式，确立了新中国国体和整体的基本框架――几个革命阶级联合的新民主主义共和国；提出了新中国经济建设的主要原则；指出新民主主义文化是无产阶级领导的、人民大众的、反帝反封建的文化。中国开始逐步摆脱苏联影响，在初步独立探索中国未来通向社会主义之路。
在新中国成立初期，我国的政治体制并不是全盘照搬苏联模式，而是借鉴中又有创新。相比于苏联模式，我们有三个创新。第一，与苏联的一党制不同，我们实行共产党领导的多党合作和政治协商的方式；第二，与苏联的部长会议制不同，我国确立了人民民主的国体和以人民代表大会制为特征的政治体制，充分保障了人民民主的权利；第三，与苏联的联邦制不同，我国实行中央统一领导和民族区域自治相结合的制度。然而，由于共产党初期建设经验不足，未能认清苏联模式的根本弊端、党内缺乏民主及对当时国内形势的错误估计等原因，党的指导思想和基本路线自1957年起逐渐转向“左”的方面。我国推行了一套比苏联模式更“左”的模式，“以阶级斗争为纲”几乎连续了二十年之久，使中国特色社会主义的初步探索夭折。
虽然历经坎坷与曲折，但新民主主义革命的胜利，社会主义基本制度的建立，毕竟为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。
（二）解放思想，改革开放――跨越式前进
1978年5月，展开关于真理标准问题的大讨论，极大地解放了思想，为党的十一届三中全会重新确定马克思主义的正确路线奠定了理论基础，也为建设有中国特色社会主义理论的形成创造了思想条件。12月，召开党的十一届三中全会，重新确定了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，确立了改革开放的伟大决策，结束了1976年10月以来在徘徊中前进的局面，开始全面地、认真地纠正“”中及以前“左”的错误，使建设中国特色社会主义理论的探索重新步入正轨。1987年10月，召开党的十三大，高举建设有中国特色社会主义的伟大旗帜，全面阐述了社会主义初级理论，确立了党的基本路线。
1992年邓小平的南方谈话和党的十四大的召开，深刻地回答了我国改革开放中“什么是社会主义，怎样建设社会主义”的重大问题，强调我国还处在社会主义初级阶段，极大地推动了改革开放的进程，推动了建设中国特色社会主义理论的跨越式发展。
（三）继往开来，科学发展――稳步前进
21世纪之初，国际国内都出现了新形势，面临着新任务。2000年，同志提出“三个代表”的重要思想，对马克思列宁主义、思想和邓小平理论进行继承和发展。党的十六大将“三个代表”的重要思想确立为党的指导思想，还把“有中国特色社会主义”的提法改为“中国特色社会主义”，标志着中国特色社会主义的理论与实践在21世纪初又迈出了重要的一步。
2003年，总书记提出了全面、协调、可持续的“科学发展观”，与马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”思想重要思想既一脉相承又与时俱进，推动了中国特色社会主义理论的进一步发展。
综上所述，中国特色社会主义的建设在初探时经历了一定挫折，在挫折中曲折前进；后来在逐步探索中逐渐找到了正确的方向，得到了跨越式发展；而今进一步继往开来，稳步前进。虽然我国的特色社会主义现在取得了很大成就，但仍存在诸多问题，社会主义民主自由难以发展，我们的特色社会主义之路仍任重道远。
二、越、朝、古、老四国社会主义改革之路简述
（一）越南的社会主义“革新”
解放之初，越南的社会主义照搬苏联模式，推行过度集中的政治经济体制，政治民主建设不健全，加上奉行地区扩张的对外政策，致使国民经济到了崩溃的边缘。
1986年，越共六大决定实行全面“革新”，开始大力推进革新开放。自此，越南的社会主义事业进入新的发展阶段，即革新开放时期：①经济上，大力推广和不断完善农村承包制，大力推进国有企业改革，大力调整产业结构，积极推进重点经济区发展战略，实行全方位的改革开放，加快融入世界经济等；②政治上，越共开始尝试打破领导职务终身制并取得了成功，它们对领导人的年龄做了明确限定，党内实行差额选举，中央委员会享有决策权和质询权，吸取之前领导人个人集权的教训，国家权力配置有制约，国会的权力逐步得到强化等；③理论上，确定越南还处于向社会主义过渡时期的初级阶段，得出社会主义不存在统一、固定的模式的认识，确立胡志明思想作为越共的指导思想，确定发展社会主义定向的市场经济等。经过20多年的探索，越南的革新开放事业取得了巨大的成就。
（二）老挝的社会主义“革新”
作为经济文化落后的小国，老挝走上社会主义道路受国际因素的影响较大。独立之初，老挝不顾本国国情，照搬苏联模式，实行极“左”路线，急于过渡，造成了生产力的倒退和生产关系的破坏，使经济陷入困境。
1986年，老挝人民革命党召开具有历史转折意义的四大，提出革新开放政策，以此为标志，老挝进入全面革新时期：①理论与国策方面。在五大上，老挝提出现阶段的主要矛盾是极端落后的生产力同日益增长的社会需求的矛盾，这为党的工作重心转移到经济建设上提供了理论基础。在党的四届八中全会上，老挝党提出了在革新过程中必须遵循的六项基本原则，为老挝的体制改革奠定了理论基础；②经济方面。在农村将家庭承包制迅速铺开，同时实行优先发展农林业的方针，以农林业的发展作为工业发展的基础；在所有制方面，允许多种所有制经济成分长期共存，进行国有企业改革，扩大对外经济合作等等；③政治方面。积极实施政治体制改革，加强党建工作，加强监督机制建设，加强基层政权建设等等；④外交政策方面。老挝开始推行以谋求紧急援助和经济发展为目标的去全方位务实外交；⑤在民族和宗教政策方面。老挝大力调整民族政策和宗教政策等等。自1986年的全面革新以来，老挝在政治、经济、社会、文化领域均取得了令人瞩目的成就。
（三）朝鲜的社会主义改革
新中国成立之初，在朝鲜领导人金日成“主体思想”的领导下，朝鲜劳动党领导人民展开了社会主义革命和建设。但由于建立的公有化计划经济体制过度集中，朝鲜面临着不少困难。
在这种情况下，朝鲜开始逐步改革：经济方面。在农业上，实现了由“分组管理制”到“分组承包制”再到“家庭营农制”的转变。在工业领域谨慎地尝试突破计划经济体制；科技文化方面，重视科学技术的发展，重视文化教育；军事和安全能力方面，朝鲜提出了以军事为中心的社会主义强盛大国战略，全面发展军事力量；在对外交往方面，朝鲜调整了对外政策，本着自助、和平、友谊的原则，奉行全方位外交政策，积极发展同西方发达国家，韩国、东盟等周边国家和发展中国家的关系。朝鲜社会主义改革取得了一定成效，但仍任重道远。
（四）古巴的社会主义改革
解放之初，古巴急于改变过去落后的经济模式，过渡到共产主义，经济方面采用高度集中的计划经济，政治领域推行直接民主模式，冒进和理想主义的模式给古巴当时的建设造成了严重的危害。
20世纪70年代开始，古巴逐渐抛弃主观主义，实施经济、政治各方面的改革，基本确立了“经济领导和计划体制”与“人民政权”政治体制，执行了一系列“新经济政策”，使国民政治经济体系逐步形成，公平分配原则基本实现，社会保障制度也不断完善。但也存在着诸如急于建成社会主义、经济过度集中、管理体制不健全等问题。东欧剧变后，东欧各国与古巴的经贸关系合作几乎全部中断，使古巴再次陷入困境，古巴在领导人卡斯特罗的带领下，推行了“稳步改革开放”的政策，加强了党的建设，提高执政能力，完善了全国人民代表政权制度建设；同时实行改革开放，推动经济恢复与发展，并且坚持以人为本，注重社会公正等等。在广大人民的共同努力下，古巴现在已经逐步摆脱了东欧剧变造成的困境，经济建设取得了较为显著的成就。
三、越、朝、古、老四国社会主义改革与中国社会主义改革的比较
综上，综合总结比较五个国家的社会主义改革经验，我得到了以下的一些认识：
相同点：①五个国家都经历了一个由刚开始模仿苏联模式受挫到逐渐摆脱苏联模式，结合本国国情，探索本国独立的社会主义道路的曲折过程。中、越、朝、古、老在解放或新中国成立之初都受到了苏联模式较大的影响，都急于摆脱经济文化的落后状态，建立了比较集中的经济政治体制，急于过渡到社会主义，但都在不同程度上遭受了挫折。然后五国都开始反思苏联模式，逐渐摆脱苏联模式，结合本国国情独立探索适合本国发展的社会主义改革之路；②目前五个国家的社会主义改革都取得了一定成就，但仍存在着很多的问题和隐患，改革之路道阻且长。目前经过一段时期的改革，五个社会主义国家都取得了一定的成就，经济实力得到了明显提高，综合国力得到了显著增强，但同样不容忽视的是，五个国家仍面临着重重问题，今后的社会主义改革之路还有很长的路要走。
不同点：①相比于中国，其他四个国家经济基础比较薄弱，改革的起点相对较低，改革面临的问题比中国更多更严峻。作为四大文明古国之一，中国相对于越、朝、古、老四国来说拥有着更强大的经济基础和更高的改革起点，改革的进程更快，改革的成果最显著。而其他四国目前还处在一个经济文化相对落后的状态，改革接下来面临的问题更多更严峻；②相较于其他四国，中国把握了改革的先机，改革的理念体系更加完整，改革思路更加清晰，拥有着更多的发展机遇和广阔的发展空间。1978年，中国最先把握住改革的先机，开始进行改革开放的伟大实践，并逐步形成了中国特色社会主义理论体系，指导着中国的社会主义改革进一步跨越式发展。而其他四国与中国相比，改革的时间都较晚，而且改革的理论显得较为零散，没有形成一个完整的理论体系。
四、越、朝、古、老四国社会主义改革之路的经验与教训
经过总体的比较之后，我们再来具体分析一下四个国家社会主义改革路上的经验与教训。
（一）越南
越南社会改革突出的优点在于：①国家权力配置得当。越南的总书记、国家主席、国会主席和政府总理分别由四个人担任，党权、军权、立法权与行政权有分工与制约，最高权力相互联系又相互制约。这是对斯大林体制的重大改革，是对列宁体制的恢复和调整，这对我们中国的最高权力体系建设有着极大的借鉴意义；② 党内实行差额选举，选举领导集体的方式更为科学合理。以越共十大为例，1176名代表在206名候选人中选出185人组成中央委员会，总书记实行差额选举，在推荐的两个候选人中选举产生。
但越南社会主义改革也存在不足之处。越南的工业基础较薄弱，经济结构存在较大问题。在社会主义建设中，对交通运输建设和机械工业较为忽视，以至于这两部分仍是制约越南经济发展的瓶颈。越南今后的改革要更多地注重发展工业，逐步调整经济结构，促进经济进一步又好又快发展。
（二）老挝
老挝的经济基础相对较为薄弱，经济文化相对比较落后，社会主义改革还存在着一些问题，为我们今后的社会主义改革实践提供了宝贵的经验教训。我个人认为老挝最主要的问题就是没有建立最根本的社会主义指导思想体系，例如老挝改革的一大特点就是弱化意识形态的宣传，对一些重要提法采取模糊手段。如使用“人民民主制度”代替“社会主义制度”，在宪法中没有明确采用马克思主义或者社会主义的提法，而只提到“民主集中制”等等，这样使得老挝整体的政治架构较为模糊，无法为社会主义改革提供一个清晰的方向。
（三）朝鲜
朝鲜的社会主义改革最值得称道的是朝鲜对文化教育的重视，这将为朝鲜21世纪的社会主义现代化建设和改革储备丰富的人力资源。1956年，朝鲜便开始实施普遍的初等义务教育制；1967年，实施普遍的九年制技术义务教育制；1975年，实施普遍的十一年义务教育制。这对我们今后教育事业的发展也有所启示。
朝鲜社会主义改革的弊端也比较明显，为我们的今后的社会主义改革也提供了宝贵的经验与教训。其一，朝鲜的政治经济文化都太过集中，这对朝鲜社会主义建设与改革的消极影响不容低估。朝鲜的指导思想太过单一，“主体思想”一定程度上将朝鲜人民的思想禁锢在一个狭窄的范围内。过度集中的政治经济体制也制约着朝鲜的进一步发展；其二，朝鲜的党内民主和人民民主都有待进一步发展。朝鲜的劳动党规定，每五年召开一次党的全国代表大会，可自从1980年展开第六届全国代表大会以来，朝鲜劳动党至今未召开第七次全国代表大会。对此，我们党内民主和人民民主的建设要引以为鉴；其三，以备战为发展的第一目标，国防建设投入过多，而忽略了更多的经济建设，导致了朝鲜现在整个国家的经济文化相对落后的状态，这启示了我们社会主义现代化建设仍要且必须要以经济建设为中心。
（四）古巴
古巴社会主义改革突出的优点在于：①重视完善党的指导思想，发展党校教育，极大地增强了党和人民的凝聚力；②坚持以人为本，注重社会公正。古巴坚持党政军高级干部不搞特权，一直长期坚持1871年巴黎公社原则的典范，其最高工资比之工人最低工资不超过五倍。而且古巴严格防范官本位，干部群众全心全意为人民服务。这一点值得我们大力学习和借鉴。
在中国经济由落转稳的关键时期，国有企业总体上保持了平稳发展，确保了主要经济指标不滑出目标区间。但国企改革说易行难，尤其是要在保持中国经济中高速增长的情况下推行国企改革，困难尤为明显。
首先，经济增长有下行压力。经济增速刚刚进入调控区间，推动经济增长的制造业、基础设施建设和房地产等固定资产投资有见顶的风险，民间投资下滑严重，经济下行压力持续加大。国有企业是固定资产投资的主要力量，保持国有企业正常运行发展和不因改革而停滞的任务任重而道远。
其次，新旧动能转换尚未完成。高技术制造业在经济中的占比仍然较低，新动能带动的经济增长难以抵消传统经济造成的经济下滑，审慎实施国有企业改革、维持国有经济的运行态势也是形势所需。
再次，结构转型升级面临困境。一些资源型省市和重化工业占比较高、产业结构比较单一的地区，高度依赖国有企业的运行。以甘肃为例，其下辖的金昌、白银、嘉峪关等地级市，几乎都是因企设市，域内企业兴则城市兴，域内企业衰则城市衰。这些地方的国企转型升级之痛，也成为地方发展难以承受之痛。
国企改革在实际推行中阻力重重，制约国企改革和发展的制度性顽疾仍然存在。一是顶层设计路径尚需明晰。国企改革不但要有顶层设计的总体目标，还要有具体任务和实施路径。目前来看，当前总体目标和改革任务是相对明确的，但具体的实施路径尚不明晰。二是监管层权力难剪除。国企改革要求进一步剪除监管机构对企业运行的直接干预，给予企业更多经营自。让监管层主动改革、转变角色、下放权力，实施难度比较大。三是地方政府推动改革不积极。国有企业在很多地方处于支柱性地位，是纳税和就业大户，国企改革短期会影响地方经济指标、财政收入和就业，出于对经济发展和维稳的需要，地方政府对推动国企改革并不积极。四是国有企业自身难断腕。国有企业由于多年依靠行政垄断方式经营，自身造血能力已不足，在历史发展中又形成了很长的管理链条、背负了很多社会职能，惯性发展造成国有企业难以在竞争中生存，让国有企业壮士断腕、转型发展困难重重。
国有企业是政府和市场的结合点，有政府背景，按市场办事。国有企业还是产业和企业的结合点，有产业规模，按企业运行。推进国有企业改革，必须从产业、企业和政府三个维度综合施策发力，推动国企强身健体，才能确保国企改革的成效。
要以推动结构转型升级为目标做优产业
要把国企改革放在经济发展的大背景下，通过结构转型升级优化产业布局，带动国企做优做强。
一是加强对新经济的支持力度。要加大国有资本在国防军工、重大基础设施建设、重要资源等领域投入的同时，围绕互联网、智能制造、信息技术、节能环保、海洋工程等战略新兴产业，培育经济新动能。要整合国企资源，加强在创新领域、科技领域的联合攻关，确保关键领域有创新突破。
二是加强对过剩产能的全局调配。产能过剩一般指区域性过剩，如果从更大的范围看，也可能是紧缺的。要撤掉区域性隔板，加强物流体系建设，推动优质产品和资源在国内进行总体调配和销售。要借助一带一路建设，扩大对沿线国家的直接投资，借机消化部分过剩产能。要加强对落后产能的淘汰清出，为新动能发展留出空间。
三是加强对国有经济的替代培养。要用民间投资的增速对冲国企改革带来的降速。要加强对民营经济和中小企业的扶持，推动民间投资增速上行。对国有经济占比较大、结构单一的地方，要适当加大对服务业的投资力度，为国企改革留出空间。
四是加强对国有资本的投资运营。集中国有资本，打造国有资本投资运营平台，支持和鼓励国有资产向国计民生行业、战略新兴产业和公共服务领域投资，不断优化国有经济的布局和结构。
要以实施供给侧结构性改革为核心做强企业
国有企业改革的出发点和落脚点就是要提高企业综合竞争力。要加强供给侧改革，增强企业发展动力。
一是提高企业科技创新能力。要加大对传统产业的改造升级，结合“互联网+”战略和“中国制造2025”计划，全面提高产品科技含量，增加产品附加值。要敏锐捕捉市场需求点，注重差异化生产，围绕新需求打造新产品。
二是加强企业资本配置能力。要在创新的基础上做优主业，这既是企业的生存之本，也是企业的竞争力所在。要以市场为导向，适当进行多元化投资布局。以兰石集团为例，在其主业石油钻探行业面临石油勘探业总体下行的形势下，提前布局房地产业，再用房地产业盈利来推动新钻井机的研发。利用全球经济形势严峻、发达经济体资产缩水的契机，主动寻找海外优质资产，加大企业海外投资布局力度。
三是深化企业自身改革。要以建立健全法人治理结构和公司治理结构为目标，按照中央对国有企业改革部署要求，完善公司党委会、董事会、监事会和管理层建设，合理划分职责、职权。要以瘦身健体为目标，切实减少管理层级，优化组织结构，推动内部资源整合和并购重组，淘汰出清僵尸企业。对央企来说，总部还要下放资产经营调度权，实现集团总部向管资本转变。
要以深化“放管服”为突破发挥好政府作用
国有企业具有国有经济属性，推动国有企业改革，要注意厘清政府的角色。
一是要向企业和市场放权。要进一步完善国有资产管理体制，尽快从“管资产”向“管资本”转变。要给予国有企业更多的经营、用人、薪酬和发展自。要减少对企业和市场的干预，特别是价格干预，要逐步实现从“对生产端实施价格补贴”向“对消费端实施价格补贴”转变，减少价格对生产的扭曲作用。要进一步简政放权，简化优化审批流程，减少企业运行的制度性成本。要放松行业进入规制，让更多民企参与行业竞争，倒逼国企提高质量和效率。
今天，我们在这里召开余杭经济开发区“三年振兴计划”誓师大会。这是在余杭经济开发区发展的关键时期召开的一次十分关键和重要的大会，是贯彻区委十二届四次全会精神，加快推进城市化工业化两轮驱动、“一化带四化”同步发展战略的重要会议。12月4日，我们在这里召开了综合改革的动员大会，提出了要集全区之力对开发区进行一次综合改革。经过全区上下的共同努力，到1月2日，开发区新的班子成员到位了。3月7日，我和姜军同志再次到开发区调研，听取了开发区班子在人员到位后的工作新理念、新思路、新目标、新举措。我们认为开发区的领导班子和全体干部同志，确实是按照改革开放、勇于创新的要求，全身心地投入开发区的建设。刚才，沈昱同志代表余杭经济开发区党工委、管委会作了非常振奋人心的表态发言，体现了余杭经济开发区新班子的新理念、新思路、新作风和大目标、大动作、大举措，希望余杭经济开发区和全区各有关部门切实组织好、宣传好、落实好。今后三年开发区振兴的目标已明确，计划已制定，战斗已打响，关键是要抓好这次会议精神的落实。下面，我代表区委、区政府再讲三方面意见。
一、肯定成绩，坚定信心
党的*以来，我国经济崛起进入了新的发展阶段，龙行天下、世界关注。今天又喜逢全国“两会”胜利闭幕，新一届国家领导机构已经产生，五年的发展蓝图已经绘就，中国经济又将迎来再一次的腾飞，我们迎来了一个新的发展机遇。我们要紧紧抓住这次机遇。人生难得几回搏，今日不搏，更待何时？余杭经济开发区已经走过了15年的发展历程，可谓风雨兼程，历届党委、政府都付出了艰辛的努力，取得了一定成绩。去年，区委、区政府在经过广泛调查研究的基础上，作出了对余杭经济开发区体制、机制、规划、用人、用工、分配等六个方面进行综合改革的决策。12月4日，全区领导干部大会以来，根据区委、区政府的决策部署，开发区新班子解放思想、大胆改革，严格按照“综合改革、一次规划、分步实施”的总体要求，有步骤、有计划地实施各项改革措施，各项工作进展顺利，工作上有新思路，行动上有新举措，面貌上有新气象。短短三个月来，开发区领导班子带领全体干部做了大量并富有成效的工作，配好配强了干部队伍，人员调整已经基本到位。通过公开选拔，在全区范围内选调了6名区管干部，15名中层干部，并选配好一般干部，对分流人员进行了妥善安排。完成与原开发区、兴旺工业城以及周边街道的交接，实现了平稳交接。开发区新班子到位后，迅速摸清了原开发区规划发展、存量资源、征迁安置、企业发展、遗留问题等综合情况。加快托管23个村（社区）移交工作，确保了辖区群众和企业的正常生产经营，招商引资、项目推进、征地拆迁、服务企业等各项工作实现了开门红。同时，开发区着眼长远发展，加快完善提升规划，制定了高标准的“三年振兴计划”，为实现跨越发展开了个好头，奠定了坚实的基础。区委、区政府对开发区三个月来的工作是充分肯定的，对开发区未来的发展寄予厚望、充满信心。相信在全区的大力支持下，通过开发区全体干部同志的共同努力，开发区作为现代工业集聚的新高地、对外开放的大窗口、城市化战略的主战场的地位将进一步凸显，必将成为引领“工业强区”战略新征程的新航母、主力军。
二、明确目标，使命崇高
余杭经济开发区应该成为余杭对外开放的窗口、改革创新的阵地、现代工业的高地、宜居城市的新区。开发区提出的“三年振兴计划”，用一句话来概括，就是思路新、目标高、举措实。
思路新。“三年振兴计划”的指导思想和总体思路很清晰、有新意。开发区提出，要以城市化工业化两轮驱动、“一化带四化”同步发展战略为指引，以临平副城为依托，以现代传统产业为基础，以先进制造业为支柱，以高新技术产业为增长点，以商贸服务业为补充，以“拆、建、引、管”四字方针为抓手，努力把余杭经济开发区建设成为创业创新、富有活力、适宜居住的副城新区。
目标高。开发区自加压力，确定了“3818”的高目标：到2010年，余杭经济开发区实现规模工业产值380亿元，税收18亿元；确保合同利用外资、实际利用外资、实到内资在2007年基数上翻一番，力争3年累计完成合同利用外资10亿美元，实际利用外资5亿美元，实到内资88亿人民币。力争三年内跻身部级开发区行列。
措施实。“三年振兴计划”围绕三年奋斗目标，提出了一系列实实在在的具体举措，即实施主动出击招商，实现三大突破；做好规划修编，优化产业布局；抓好撤村建居，推进社区发展；推进区域做地，拓宽发展空间；实行分类管理，夯实经济支撑；优化园区环境，提升形象品位；实施管养分离，提高城管水平；关注民主民生，构建和谐社会；抓好社会稳定，打造平安新区；狠抓队伍建设，打造一流团队等十大举措，强化空间保障、资金保障、组织保障和体制机制保障等四大保障。
余杭经济开发区是我区经济社会发展的重要潜力、强大后劲。全区上下一定要深刻认识实施“三年振兴计划”的重大战略意义，真正把思想统一到“三年振兴计划”上来，把力量凝聚到实施“三年振兴计划”上来，把创业创新的举措用到“三年振兴计划”上来。
实施“三年振兴计划”是实现我区工业经济“三高三倍增”的重大战略举措。余杭经济开发区工业产值过百亿，具备了较好的发展基础；下辖49.5平方公里范围，拥有巨大的潜在发展空间，现在是，今后更是我区工业经济发展的主力军。可以说，没有余杭经济开发区工业经济发展的有力支撑，我区打造“工业强区”将是无水之源、无本之木、空中楼阁。因此，我区工业经济要实现“三高三倍增”，首先余杭经济开发区工业经济要保持“三高三倍增”；余杭工业要做大做强、真正成为“工业强区”，首先余杭经济开发区工业要加快发展、强势发展、跨越发展。
实施“三年振兴计划”是我区“打造增长极、提高首位度”的重大战略举措。市委在十届二次全会上作出“接轨大上海、融入长三角，打造增长极、提高首位度”的战略决策，提出要将杭州打造成长三角最具活力的增长极之一，确立杭州在全省和杭州都市经济圈的经济中心地位，进一步在全省发挥龙头领跑示范带动作用。同样，在杭州推进“一主三副六组团”建设中，临平副城也要提高三大副城中的首位度，努力成为三大副城中最具活力、最适宜创业创新、最适宜居住的增长极。余杭经济开发区是临平副城发展的腹地，在临平副城城市化、工业化进程中扮演着重要角色。从某种意义上讲，没有余杭经济开发区的跨越发展，就谈不上将临平副城打造成为三大副城中最具活力、最适宜创业创新、最适宜居住的增长极；没有余杭经济开发区的崛起，就谈不上彰显临平副城在三大副城中的首位度。
实施“三年振兴计划”是我区加快建设“美丽之洲”的重大战略举措。建设最适宜居住的“美丽之洲”，是我们各项工作的最终目标。现代宜居城市以“以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观”为指导思想，以人民群众安居乐业为基本要求。企业林立、商家云集，但没有良好的居住环境，那只是一座白天热热闹闹、晚上人去楼空的“空城”；具有良好的居住环境，但没有繁荣的产业支撑，没有充足的就业岗位，那也必定只是白天的“空城”，晚上的“卧城”。余杭人居环境一流，创业创新氛围渐浓，是杭州主城市民和周边县市群众创业、居住和置业的首选之地。余杭经济开发区作为全区工业经济发展的新航母、主力军，作为临平副城未来发展的主战场、排头兵，实施“三年振兴计划”，实现三年大变样、三年大跨越，对我区建设最适宜居住的“美丽之洲”意义重大，作用重大。
当然，三年仅仅是振兴余杭经济开发区的第一步，区委、区政府将支持开发区及时谋划未来三年、未来十年中长期的科学发展、和谐发展、持续健康快速发展的战略。
三、合力创新、狠抓落实
同志们，每一个时代，总伴随着大国崛起。18世纪，第一次工业革命造就了英国崛起；19世纪末，电的发明和汽车产业的出现，造就了美国的崛起。中国正迎来了和平崛起的时代，这个历史机遇一定会有人抓住，也一定会有人抓不住。当前，国际资本与境外投资看好中国经济。日本松下电器总裁曾经说过：不能在中国取胜，就会在全球败北。开发区是推进中国改革开放的引擎，它具有聚人才、引技术、融资本、集产业、促发展的强大功能。虽然全国已经有部级经济技术开发区54个，部级高新技术开发区53个，但开发区的事业方兴未艾。从深圳特区到上海浦东新区，再到天津滨海新区的设立，改革正向纵深发展。上海浦东、成都城乡一体化、宁波保税区等综合配套改革也在不断深化。这些都充分印证了邓小平同志20年前提出的“开发区大有希望”的论断。当前，我们余杭经济开发区正赶上国家崛起的时代。沉舟侧伴千帆过，病树前头万木春。开发区的明天是否有大发展，关键在于我们如何去实施、去创造。余杭经济技术开发区建设是余杭经济社会发展的大局，是余杭新的经济增长点，是余杭的希望所在。机不可失、时不我待。对此，全区上下思想应该再统一，认识应该再提高，行动应该更迅速，要认真贯彻落实区委[2007]102号文件和区委[2008]18号文件精神，按照“思想大解放、土地大征迁、项目大招商、设施大建设、资金大平衡、经济社会事业大发展”的理念，集全区之力支持余杭经济开发区建设。具体要做到“六个不动摇”：
一要做到坚持高目标发展不动摇。高目标激发强动力，高目标引领新发展，高目标才有高收获。余杭经济开发区豪迈地提出“3818计划”，即：到2010年，力争实现规模工业产值380亿元，实现上交税收18亿元，勇气可嘉，值得肯定。现在目标已定，方针已明，关键在于抓好落实。下一步，余杭经济开发区要将这一总体目标分解细化为年度目标，研究制定更为细致更具有操作性的措施加以落实。
二要做到坚持强势推进项目不动摇。项目是发展的基石，要实现跨越发展，必须强势推进项目。开发区要把推进项目作为工作的重中之重，狠抓项目开工、狠抓建设速度、狠抓竣工达产、狠抓项目督查。要采取行之有效的措施，督促在建项目业主保证投入，加快建设进度，力争尽快投产见效。要坚持区域大征迁，扎实推进统征统迁工作，积极做好盘活存量文章，腾出发展空间，确保新项目有地可供。要抓好重点推进项目，对好项目、大项目、重点项目，相关部门要跟踪服务，为项目落地、项目建设、项目投产创造宽松条件，协调各项工作。
三要做到坚持调整产业结构，改变发展方式不动摇。余杭经济开发区的发展不能一般化，不能传统化。可以说，目前开发区的产业结构是不合理的，必须要进行调整。对于传统产业，要用高新技术进行改造提升，对那些不能改造的、污染大、消耗大、产出少的传统产业，要有“壮士断腕”的决心和勇气，坚决关停。对于先进制造业，开发区要重点支持，作为主导产业来培育。高新技术产业，要形成合理产业结构，要积极引进那些实力强、技术新的高新企业来开发区投资。以上这“三位一体”的方针我们必须坚持，不能动摇。开发区的发展方式也必须改变。开发区要发展，创建良好的环境是基础。环境比政策更重要，良好的环境是杭州这几年快速发展的原因所在。余杭也一样，要以一流的环境，引一流的人才；以一流的人才，办一流的企业；以一流的企业，创一流的效益。
四要做到坚持服务高效不动摇。区委、区政府为支持开发区建设，决定赋予余杭经济开发区区级行政审批管理权限。开发区要以此为契机，增强服务观念、改进服务方式、完善服务体系、提高服务水平，在服务中实施管理、在管理中体现服务，服务是核心竞争力。紧紧围绕“小政府、大社会”和“精简、统一、高效、诚信”的服务理念，积极实践“亲商、安商、富商”的理念，不断深化服务内容，创新服务形式，提升服务水平，加快建立“办事不出园区”机制，营造一流的发展软环境。要狠抓招商引资。开发区要实现“三年振兴计划”，招商引资是第一步。要有人招商，有地招商，有项目和产业招商，切实做到招得进、放得下、建得成、产出高。要主动出击，积极开展敲门招商、驻点招商、借力招商、搭台招商，建立健全招商网络。坚持“细节为王”，以行之有效的方式、耐心细致的工作、周到热情的服务感动外商，提高招商引资的成效，在引进项目的投资强度和产出效益上，努力在引进高新技术产业、先进装备制造业重大项目上，在世界500强企业、国内民企500强和总部经济引进上等三方面实现突破。
五要做到坚持发挥主体作用不动摇。去年，区委、区政府在充分调研的基础上，作出了一个重大决定，即对原临平街道（余杭经济开发区）进行一次体制、机制、规划、分配等六个方面的脱胎换骨式的全面改革。现在，人员配备已经到位。可以说，经过公开选拔，开发区已经集聚了一大批优秀的党员干部，为开发区的发展提供了人才保障和智力支撑。下一步，开发区要切实加强领导班子和干部队伍建设，进一步完善用人体制机制，积极发挥好党员干部主体作用，打造“想干事、能干事、干成事”的一流干部队伍。要以现代企业的理念来规划、建设、管理开发区，引进优秀的企业管理人才，突出效率、效益、效能，重视并充分利用市场的作用。
十八届三中全会上，中央提出将混合所有制提升到基本经济制度主要实现形式的高度，认为在国企改革中，股权结构的调整是发展混合所有制的核心部分，要将单一股东、单一国有改制成为混合所有股权结构，让非国有资本参与进来，构建出科学规范的权力制衡治理体系。国企改革这一话题再次引发社会热议。同时，伴随着国企改革的进行，对“国民进退”问题的争论也日益激烈。
正确理解不同时期国企改革的政策背景，对于准确把握我国宏观经济政策及经济发展形势，理解现有经济政策的方向和目的，促进经济长久稳定运行等具有重要意义。本文首先对国企改革的历程进行了大致的梳理，在此基础上，对“国民进退”之争进行简要论述。最后，综合考量不同经济时期下国企改革的政策目标，对国企改革与“国民进退”的有关争论提出相关见解。
二、国企改革历程回顾
国有企业是国家经济的支柱，对经济发展和社会进步具有极大促进作用。在市场经济环境下，国有企业为提升自我竞争力，不断地满足时展的客观需要，要不断地进行改革和创新。国企改革始终是我国经济改革的中心环节，改革成败直接关系到经济改革和国民经济的命运走向（国家发展改革委体管所课题组）。
改革之初，我国采取放权让利、承包制和拨改贷等方式解决旧体制下企业缺乏积极性的弊端；20世纪90年代中期，伴随着国企在国民经济中的功能被进一步认识到，中小型国企民营化的改革得以顺利实施；从20世纪90年代末至今，中小型国企的民营化基本结束，以建立现代企业制度为主要内容的中大型国企改革成为了关注的焦点（杨其静，2008）。
（一）第一阶段（1978―1993年）
从改革开放初期到党十四届三中全会之间，国企扩权让利阶段的初步改革基本完成。改革开放以前，国家对国有企业实行计划统一下达，资金统贷统还，物资统一调配，产品统收统销，就业统包统揽，盈亏均由国家负责。为消除政企不分的弊端，国企首先进行了经营权层面的改革。十一届三中全会之后，调整国家与企业的经济关系成为了国企改革的侧重点。主要内容有扩大企业的经营自，试行经济责任制以及利改税等。这一系列措施的目的是促使企业适应经济发展的需要，调动企业和职工生产经营的积极性，增强企业活力，为企业顺利进入市场奠定初步基础。
国企从经营权向所有权方面的过度主要是在1987―1992年间完成的。在这期间，国有企业逐渐深化改革层次，将侧重点放在国有企业所有权层面的股份制改革上。股份制改革打破了国有企业改革范围必须固定在其原有财产关系之内的限制，是对所有权层面改革的一个推进。股份制改革打破了由国家垄断的企业财产制度，实现了企业内部产权主体多元化，优化了国企内部治理结构，激发了员工的积极性，促进了企业的纵深发展（国家发展改革委体管所课题组，2015）。
（二）第二阶段1993―2003年
十四届三中全会，中央提出建立社会主义市场经济体制，国企改革进入第二阶段。这期间，国企改革通过分离企业职能，转变企业经营机制，减少了企业发展包袱，建立起现代企业制度，将国企改革推向了一个新的阶段。
十五届四中全会之后，国有企业通过实施战略性改组等措施，形成了优胜劣汰的企业竞争机制，进一步建立起适应市场经济要求的产权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。这10年间，我国通过采取改组、联合、兼并等方式，有步骤有次序地在国有大中型企业中建立推行现代企业制度试点，通过一系列政策措施鼓励企业进行技术创新和产业升级，实现了国有企业优胜劣汰有序进退，为国有企业的健康发展进一步打下坚实的基础。
（三）第三阶段2003―至今
这个阶段的国企改革主要是以国有资产管理体制改革为主导。十六大提出了深化国有资产管理体制改革的重大任务，解决长期制约国有企业改革发展的体制性矛盾。中央通过制定相关法律法规，建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理，使得国有资产监管得到了进一步的加强（邓荣霖，2008）。企业负责人经营业绩考核制度在国有企业也得到了全面的实施。十七大指出目前国有企业改革的重要任务是深化国有企业股份制改革，建立健全现代企业制度，增强国有经济在国民经济中的活力、控制力及影响力。
党的十进一步提出，要将国有资本更多的投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，强调将混合所有制作为一种体制突破，明确提出将混合所有制经济提升到基本经济制度主要实现形式的高度，倡导将更多的国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。至此，混合所有制改革成为了国企改革的新方向。
三、“国民进退”之争
自改革开放以来，针对国企改革过程中出现的现象和问题，有关“国进民退”与“国退民进”的争论不绝于耳。部分学者认为，从改革开放期初至2003年是民营经济迅猛发展的时期。自1978年改革开放之后，国家大刀阔斧的推行国企改革，个体经济获得迅速发展，国有经济在国民经济中的比重逐年下降，民营经济逐渐成为了市场经济中不可或缺的组成部分。这一时期，有关“国退民进”的争论主要是围绕国有经济相对民营经济的“缩水”进行，如国企改革中的国有资产流失问题。
之后，以“顾郎之争”为转折点，“国退民进”被“国进民退”取代开始主导我国经济大局，2004年至2013年这十年，可以说是“国进民退”高歌猛进的十年（宋文阁，刘福东，2014）。这一时期，伴随国企改革进一步的深化推进，政府对企业采取了强力的干预措施。国企借助有利的政策措施，通过重组等手段在一些重点领域不断地巩固其垄断地位；反观民企，在进入某些领域的过程中受到层层阻扰，地方保护主义的存在以及不堪承受的赋税等也严重抑制了民企的发展壮大。
国民进退之争由来已久，但我们不应片面的看待问题。我们应该跳出国民争论的观点圈子，关注和回归到事实本身（朱伟，2010）。`在特定的时期，国有企业承担积极的财政政策和宽松的货币政策，具有暂时性和应急性，不应视为政策导向（徐旭红，2010）。经济的发展水平仅仅是衡量一个国家综合能力的一部分，社会经济的可持续发展应建立在均衡发展的基础上。国有经济和民营经济在相互协作、相互竞争中实现共赢，才是社会主义经济体制深化改革最主要的目的。
四、国企混改与国民共进
从20世纪90年代开始，我国开始深化经济体制改革，允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革。2003年十六届三中全会强调要大力发展股份制，使其成为公有制的主要实现形式。之后十七大报告再次强调指出要大力发展以现代产权制度为基础的混合所有制经济，国企改革开始纵深推进。十八届三中全会将混合所有制提升到了基本经济制度主要实现形式的高度。
通过国企混合所有制改革，使不同性质的股权融合在一起，充分发挥其各自的优势，形成市场经济条件下的股权激励与约束机制，综合平衡各类股东的控制力，充分发挥股权之间制衡的作用，建立规范的公司治理体制，实现各类型股东合作共赢，促进经济纵深发展，真正实现市场经济中的国民共进。
五、评述
结合上述我国在经济改革过程中根据不同时期的发展目标制定的经济政策，我们不认为在国企改革的整体进程中存在着“国进民退”或“国退民进”的现象。在国家建设发展中，经济政策和经济制度会随之不断的调整变化，而随着政策制度的调整，国有经济和民营经济在国民经济中所占的比例也会随之变化，因此会出现不同时期不同的经济现象（尹国强，2013）。
目前存在的有关“国民进退”的争议都是对我国基本经济政策的片面理解。我们不能简单片面的以进退来定义国民之间的关系，一方的发展并不会以牺牲另一方的利益为代价。两者之间不是零和博弈，二者之间可以通过采取适当的措施实现共赢发展。在现阶段国有企业混合所有制改革中，股权结构的调整是其核心部分，通过将单一股东、单一国有改制成为混合所有股权结构，让非国有资本参与进来，充分发挥民营企业的活力，真正构建出科学规范的权力制衡治理体系。
综上所述，“国民共进”才是国有企业混合所有制改革的题中要意。只有坚持进一步深化国企改革，才能实现政府、市场、社会三者之间的协调发展（符瑶，2013），促进我国经济体制深化改革步伐的顺利进行，国有经济和民营经济才能够相互协作，真正服从和服务于基本经济制度的要求，实现经济多元化发展，实现国民共进互利共赢。
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一、加强改革顶层设计是新时期深化改革的必然要求
党的十七届五中全会通过的关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议明确指出，改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，同时强调“更加重视改革顶层设计和总体规划”。回顾近年来的改革，尽管在某些领域有所突破，但总体上推进乏力，一些关键领域和重点环节改革未能按预期实现突破。究其原因，大量问题出现在改革顶层，主要表现为改革的决策设计机制、执行协调机制和监督考评机制三方面的问题。
（一）决策设计机制
1、从改革的目标来看，政府主导型市场经济导致市场化不足与市场化过度问题同时存在
一是社会主义与市场经济还没有有机融合，政府主导型改革导致部分领域市场化不足。在我国经济体制由计划经济向市场经济转轨的过程中，一直以来没有处理好社会主义与市场经济的结合问题，即如何体现社会主义市场经济体制区别于资本主义市场经济体制的特点及优势。突出体现在所有制结构、分配结构等方面。其结果是出现市场化不足的问题，主要体现在政府过度主导产权制度和资源要素配置，造成国有经济布局的战略性调整非常艰难，垄断性行业改革难以突破，国有资产经营管理体制还没有真正解决政企不分、政事不分的问题。计划经济下的管理理念和管理模式与市场经济运行的矛盾，构成了对市场化资源配置的障碍，割断和阻塞了经济总循环的畅通，影响了整体经济效益的提高。
二是政府与市场的关系还没有厘清，效率与公平的关系还没有理顺，全面市场化导向造成经济与社会发展的脱节，社会体制亟待构建。改革以来，长期实行“效率优先、兼顾公平”的经济社会发展政策，大量民生问题不断凸显，影响社会和谐稳定。市场化过度的另外一个表现是在很大程度上我国形成了政府主导的市场经济体制，政府控制的资源多、政府的管制多、政府干预经济多。在此过程中，由于政治体制没有相应改革，政府部门没有相应转型，政府职权没有重新界定，官员行为没有受到相应的约束，原来设想的竞争性市场经济有可能演变为垄断性的市场经济、权力操纵下的市场经济。
2、从改革的思路来看，改革推进的策略和方法枯竭
一是有的改革思路尚不明确，改革推动没有抓手，大量改革问题悬而未决。当前，许多领域面临改革深化找不到着力点、改革推进无从下手的疑惑，如统筹城乡、两型社会等体制部位找得不准，住房保障体制、行政管理体制改革，政府与市场的边界到底在哪里，可能还没有摸透。国有经济怎样布局和国有资产如何监管，收入分配制度如何体现效率与公平的有机统一，如何保障劳动报酬比例的合理提升，国有企业经营利润如何分配等问题，可能还需要继续探索改革办法。
二是改革缺乏优先序安排，改革推进没有主线和中心环节，各领域平行推进。从当前实际工作看，原有以企业改革为中心环节的经济体制改革系统性取向存在着一定的断裂，导致能够带动全局的改革主线不清晰，各方面的改革出现了一定的自我循环、各自为战、改革合力取向衰减的局面。对于未来的改革优先序安排，理论界的争议亦很大。有人建议要以行政管理体制改革为主线，以建设服务型政府为目标，带动经济、社会等领域的改革；有人认为以要素的市场化为突破口，进一步完善市场经济体制，并以微观领域的改革突破带动经济发展方式转变；还有人主张改革，认为当前我国的改革已经走进了一个只有通过政治体制改革才能打开局面的阶段。
三是改革的“自上而下”和“自下而上”两条通道均不通畅。一方面是地方政府想改而没权改、不敢改的问题。地方政府受制于中央现有的各种禁令以及各级各类法律法规，一些领域的改革遭遇到很多“红线”，如农村土地制度改革。在没有得到中央政府改革试点权的前提下，地方上只能维持现状，或者通过一些变通手段、欺瞒手段艰难推进。另一方面是地方缺乏自，想改而改不了、需要中央自上而下推动的问题。如与树立科学发展观，转变经济发展方式，财税体制改革和政府考核评价制度建设、资源节约、环境友好型社会建设等相关的体制等等，关键靠“自上而下”系统配套的、强有力的行政推动，需要渐进的改革过程，仅靠地方政府难以实施。
四是增量改革原则没有创造性的延续应用，利益格局调整困难。增量改革原则被无数改革实践所证明并具有广泛的适用性，是我们推动各项改革的宝贵精神财富。当前，虽然改革的背景条件发生了很大的变化，改革的利益分配很大程度上已由过去的增量变革变成了现在的存量调整。但是，存量在增长，存量亦包含着增量，利用增量调整来改变存量格局仍然能够完成改革目标。目前这一重要的改革方法没有有效地运用于各领域改革中，改革措施只是针对改革的存量、针对既得利益和弱势群体来调整利益分配格局，困难无疑是巨大的。
3、从改革的任务来看，改革的系统性取向断裂，长期与短期混乱、发展与改革错位
改革的系统性取向断裂，建立和完善社会主义市场经济体制的主要内容难以构成有机整体。完善市场经济体制，原有的几块内容（市场主体、市场体系、宏观调控、社会保障、法律等）与科学发展观提出后，新提出的一些改革任务（如统筹城乡、两型社会等），它们之间不融洽、不协调，长期任务和短期任务交织、发展任务和改革任务并列，难以构成系统性的考虑。原有的改革任务并没有完成，又出现了许多新的改革任务，但新老关系纠结，改革日益领域化、部门化，许多改革形成了并列前行而又难以取得进展的局面。
（二）执行协调机制
1、机构势微力薄，无统筹，欠协调，改革弱化虚化
一是改革缺乏高层次的统筹协调机制。当前，深化改革面临着许多矛盾和涉及面广、敏感性强的领域和环节，问题大量发生在顶层，改革的综合性要求更加突出。经济体制改革本身的深化，已与政治、文化、社会等方面的改革连在一起，改革真正成为庞大的系统工程。在这种情况下，如果没有一个强有力的职能部门进行改革的总体指导和统筹协调，改革就难以顺利推进，在实施中可能会衔接不好，影响整体改革的进展，乃至成为维护部门利益、损害改革开放大局的工具。面对复杂的利益格局，现有的发展改革部门从根本上担当起统筹协调各利益部门、利益群体的重任难度很大。如果没有更高级别的改革机构，改革将会继续面临2003年后国务院体改办撤销之后改革事业进展乏力的局面，同时进一步推动改革的难度将会越来越大。
二是目前适应新的改革形势要求的横向部门之间的改革工作协调机制还不健全，改革总体指导与专项改革沟通协调、改革牵头部门与责任部门协作配合等，缺乏制度保障。目前，横向部门之间现有的协调机制缺失，发展改革部门由于权力级别所限根本不能担当起改革统筹协调的重任。专项改革的推进必须通过建立更高级别的改革领导小组才能统筹协调。改革缺乏整体设计，各领域各部门单独推进，受制于部门利益难以取得较大成效。
三是发展改革部门的工作力量需要进一步充实和加强。目前，由于改革工作一定程度上被弱化虚化，改革进展短期内难有起色，因此，不少发展改革部门具体从事改革工作的同志，特别是业务素质比较高的骨干力量转向其他部门或其他业务领域，改革工作面临队伍不整、人员涣散、经费保障不力的困境。
四是发展与改革脱节，改革的长期目标受短期波动掣肘。主要是改革让路于发展，改革措施短期化，改革与发展的认知与定位有待进一步明确，改革和发展只是理念上结合，实际工作中脱节。地方政府这些年来一直是“最关注发展、最担心稳定、最排斥改革”，对改革工作重视不够，存在“发展硬、改革软”的问题。“发展出题目、改革作文章”，是正确的指导，但需要从改革开放事业的全局性、长远性和战略性理解和指导改革实践。改革重在“治本”，消除影响经济社会发展的深层次、长期性的体制障碍，但近年来改革的长期目标受短期波动掣肘，改革举措更多地体现为应对宏观形势起伏的政策性手段，改革的目标和内容带有较强的短期性取向。
2、方案设计论证不科学，部门、地方、行业利益阻挠和扭曲改革方案制定
一是“政府主导型改革”的决策方式已不能适应民众广泛参与改革的新需要。随着我国改革进入新的阶段，其复杂性和艰巨性前所未有。一方面，改革开放以来长期积累的深层次矛盾和问题很多，要啃硬骨头，打攻坚战；另一方面，广大人民群众共享改革发展成果的要求普遍提高，维护自己对改革的知情权、参与权、表达权、监督权等要求日益强烈。而现实中民众在改革中处于弱势地位，民众参与改革方案设计、改革过程监督的程度比较低，“部门化改革”强化了部门利益，由此导致了一些改革成果被少数人窃取、多数人不能分享改革成果的后果。
二是改革工作虚化、方案缺乏可操作性。各领域的改革方案过于原则性、理念性，缺乏可操作性，对既有利益格局调整有限，真改的地方不多。收入分配改革方案只闻其声不见其人；垄断行业改革雷声大雨点小；财税体制改革很难按预期推进；行政体制改革未有实质性突破。改革触及的领域与环节越艰难，就越要求把工作着眼点放在取得实效上。而要取得实效，就必须更加注重务实地推进改革。
三是既得利益集团阻挠和扭曲改革方案制定。改革已进入到全面调整利益关系的新阶段，一些改革在各种利益的诱导下“走形变样”，如行政权力支配了部分资源配置，市场运行中的优胜劣汰机制往往演变为逆向淘汰，从而加剧了社会利益关系的失衡。“内部人主导型改革”现象在中国已经非常普遍。比如，各个部门纷纷立法保护自己的权力就是典型的“内部人主导型改革”。 这种“内部人主导型改革”实际上成为中国“权力资本化”的一个过程。突出的就是行政权力分权后进入市场，一旦获得巨大的经济利益就不容易再改了。这里的困难，不再是认识上的，或纯粹意识形态上的，而是非常坚硬的、实在的既得利益。
（三）监督考评机制
一是建立促进改革创新工作的考核和激励机制不健全。建立经济体制改革考核评价制度不仅有利于调动各方面的积极性，形成推进改革的合力，而且也有利于完善统筹协调机制，衔接好各专项改革方案。目前，各级政府很少将改革工作作为组织人事部门考核领导干部的重要指标。对经济体制改革工作是否具体安排，改革信息的反馈是否及时，经济体制改革工作协调机制是否有利于推进经济体制改革工作，推进改革的措施是否有力，推进改革工作的方式方法是否有效，改革目标任务的完成情况和调研及宣传情况等都没有列为对各级政府和部门的具体考核内容。
二是改革落实检查监督、责任追究力度不大。改革措施落实往往正面要求多，对执行不力的结果问责不够严格。对于没有严格执行改革措施的行为，往往没有严格问责，追究缺乏力度，使改革执行大打折扣。由于深入跟踪检查、过程督察不到位，对改革监督检查不到位，集中检查点多面广，难以深入，多停留在总结材料、领导汇报的层面。
三是改革评估机制亟待建立。改革执行力的强弱和高低、改革成效如何，最终要由人民群众来评判。目前，改革评估机制的不健全突出体现在：一方面，评估指标体系缺失或片面化，偏重于经济方面，社会体制、行政体制评价较少；另一方面，缺少多元参与评估机制，对改革进展的官方评估很难见到，而社会舆论评价众多，但对改革进程难以发挥影响力。
二、以转变经济发展方式为主线，做好改革顶层设计和总体规划
当前和今后一个时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。新时期深化改革要坚持以转变经济发展方式为主线，更加注重制度的科学性和协调性，着重从全局和整体层面来设计和推动改革，对改革的目标、思路、任务、执行和考评做到科学规划，使经济、政治、文化和社会各个领域的制度改革相协调，使制度改革的设计、制定、实施、监督等程序和环节相配套。
（一）目标设计：完善社会主义市场经济体制，为科学发展提供体制保障
未来一段时期，改革的顶层目标设计要紧紧围绕完善社会主义市场经济体制，为科学发展提供体制保障的总体要求，清晰界定我国要建立的市场经济内涵，正确处理政府与市场、政府与企业的关系，确立企业市场主体地位，不断完善市场体系，加强产权保护和市场法制建设，以完善体制机制为重点，着力解决我国经济发展过程中长期存在的经济与社会、文化及政治之间、城乡之间、区域之间、人与自然之间、国内发展与对外开放之间存在的重大不协调的矛盾和问题，确保到2020年实现全面建设小康社会的战略目标。
（二）思路设计：按照“渐进式”改革思路，不断创新改革推进方式
作为一种辩证思维方法，“渐进改革原则”在改革之初发挥了巨大作用。攻坚阶段的改革，综合性、系统性明显增强，牵一发而动全身。“渐进式”改革思路应继续坚持，正确处理改革、发展、稳定之间的关系，削弱改革阻力，减少改革成本。这就要求未来的改革要循序渐进、由易而难地不断向前推进；要把握推进时机、合理分担改革成本；要坚持增量原则、自下而上推进各类改革试验；要合乎国情、不断探索符合中国特色的改革路径和方法。
（三）任务设计：以转变经济发展方式为主线，经济、社会、文化、政治“四位一体”全面体制创新
十七届五中全会强调“加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域”。转变经济发展方式直接讲的是经济发展、经济建设领域的变革，但是它要延伸到社会发展领域、政治发展领域、文化发展领域。按照加快转变经济发展方式的要求，就是要着力解决经济社会发展过程中存在的重大不平衡、不协调、不可持续问题。因此，适应新的改革发展形势，改革之初形成的以企业改革为中心环节的经济体制改革，已经扩展到包括经济、社会、文化、政治“四位一体”全方位的体制创新，系统性显著增强，整体配套要求更高，单个领域的突破已很难达到改革目标。因此，未来一段时期的改革，必须以转变经济发展方式为主线，全面推进经济、社会、文化、政治“四位一体”的体制变革。
（四）执行设计：重构统筹协调机制，破除既得利益干扰
当下要尽快明确“顶层设计”的主持机构，建议成立由中央直接领导的权威的、独立的、超越部门的改革领导协调机构，形成强有力的顶层设计和总体规划，推进强有力的自上而下改革，为转变发展方式提供有力保障。从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的协调机构，有利于从全局上把握改革的进程。强化改革的决策机制，对每项重要的改革做好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。
（五）考评设计：强化考核，多元评估
首先，建立完善的改革评估指标体系。改革评估指标应包括经济体制、社会体制、政治体制和文化体制四位一体的改革进展。其次，建立改革的反馈机制。对改革过程中暴露的矛盾和问题，充分听取各方面意见，组织专家评估。第三，建立多元参与的评估体系，将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围，充分发挥和整合不同评估主体的优势，形成相互联系又相互制约的、多元参与的评价体系。
把握好稳中求进总基调：稳定是改革和发展的基础
此次中央经济工作会议提出，稳中求进工作总基调是治国理政的重要原则，也是做好经济工作的方法论。稳中求进是近年来经济工作坚持把握的总基调，此次会议将这一总基调上升到了一个新的高度，成为治国理政的重要原则，这对指导2017年经济工作具有特别重要的意义。稳定是改革和发展的基础。从过去几年看，只有稳住了经济大势和社会大局，才能推进结构调整和各项改革。如果经济过快下滑，就业和社会矛盾突显，就没法有序推进改革和结构调整。“稳中求进”的政策措施是什么？会议明确，要继续实施积极的财政政策和稳健中性的货币政策，要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点。
财政政策更加积极有效。2016年是连续第七年坚持积极的财政政策和稳健的货币政策的宏观经济政策组合。尽管政策提法没有变，但是具体做法有许多亮点。会议明确了更加积极有效的财政政策，特别是预算要考虑供给侧结构性改革、降低企业税费负担、民生托底等。从相关的研究看，财政赤字率可以扩大到3.5%，或者继续发行专项建设基金债券，用于弥补减税降费带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。如果2017年下行压力过大，甚至可以考虑发行特别国债。此外，我国宏观税负整体偏高，接近部分发达国家水平，可以考虑降低增值税税率，以及对双创、战略性新兴产业等领域进行结构性、功能性减税。
货币政策强调稳健中性。在“稳健”基础之上，“中性”一词释放出新的信号，这是顺应国内外环境变化新态势和去杠杆要求的新调整。目前，美国货币政策回归正常化的节奏在加快，预期2017年美联储将有加息动作出现；国内工业品价格摆脱了4年多的通缩态势，CPI也在温和上涨。这样的环境下，货币政策强调更中性一些，调节好货币政策的闸门，适应新的发展形势，努力畅通货币政策传导渠道和机制，维护流动性基本稳定。
下决心处置一批风险点。会议强调，在稳的同时，要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险。当前经济运行中出现制造业不良率上升、企业债、互联网金融以及地方政府隐性债务等金融风险隐患叠加。防风险方面，表述由上年的“坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线”调整为“确保不发生系统性金融风险”，也就是说要主动暴露一些风险隐患并下决心处置一批风险点，防患于未然。
适度扩大总需求确保稳增长。预计2017年经济增长目标仍然会维持在6.5%-7%。为了维持这样一个目标，财政、货币政策要配合稳增长的需要，同时要发挥消费的基础性作用。2016年消费贡献了70%左右的经济增长，2017年要想方设法稳定居民收入，以更好发挥消费的稳增长作用。此外要发挥投资的关键性作用。对于激活民间资本，政府要做的是降低税费成本、创造良好环境，以促进企业更好地决策、市场更好地发挥资源配置的决定性作用；在基础建设上则需要政府重点发力，包括中西部的高铁、城际铁路、地下管网、节能环保以及公共服务设施等。
深化供给侧结构性改革：重点做好四方面工作
2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。我国经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡，导致经济循环不畅，必须从供给侧、结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡。供给侧结构性改革，最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。供给侧结构性改革具体如何深化？2015年中央经济工作会议明确重点任务是“三去一降一补”，2016年中央经济工作会议则拓展为四个方面，即在继续深入推进“三去一降一补”的基础上，推进农业的供给侧结构性改革，着力振兴实体经济，促进房地产市场平稳健康发展，丰富了供给侧结构性改革的内涵。
深入推进“三去一降一补”。去产能要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，创造条件推动企业兼并重组，打破地方政府、商业银行不愿意让“僵尸企业”退出的僵局。去库存要因城因地施策，重点解决三四线城市房地产库存过多的问题。去杠杆方面，重点是降低企业杠杆率。按照国际清算银行的数据，我国企业杠杆率在180%左右，相当高；政府部门杠杆率狭义口径38%，可比口径约50%；居民部门杠杆上升快，但仍在合理范围。因此，去杠杆的核心还是降低企业的杠杆。降成本方面，要在减税、降费、降低要素成本上继续加大工作力度。2016年前10个月营改增整体减税3717亿元，通过降电价、电力直接交易等减少企业电费支出近1000亿元。当前降低我国企业税费、要素成本、物流费用以及制度易成本等方面空间仍然较大，降税减费迫切需要落地。补短板方面，要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节、从人民群众迫切需要解决的突出问题着手，既补硬短板也补软短板，既补发展短板也补制度短板。
推进农业供给侧结构性改革。中央对“三农”问题一直高度关注，几年来的中央经济工作会议都重点强调了如何做好“三农”工作。此次会议要求推进农业的供给侧结构性改革，明确了2017年农业农村经济工作的主线。当前，我国农业领域正面临着产需失衡、价格倒挂、成本上涨、环境制约等突出问题，供给侧结构性改革成为解决这些矛盾问题的根本出路。推进农业供给侧结构性改革，必须在农产品供给问题上着力，核心是围绕市场需求进行生产，优化资源配置，扩大有效供给，增加供给结构的适应性和灵活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持续的农产品有效供给体系。
着力振兴实体经济。实体经济是强国之本、富民之基。近年来，金融业占GDP的比例快速提高，但制造业比重却在快速下滑，资本“脱实向虚”引发全社会关注。着力振兴实体经济要处理好几对关系。要处理好质和量的关系，坚持以提高质量和核心竞争力为中心，坚持创新驱动发展，扩大高质量产品和服务供给；处理好新和老的关系，实施创新驱动发展战略，既要推动战略性新兴产业蓬勃发展，也要注重用新技术新业态全面改造提升传统产业；处理好内和外的关系，建设法治化的市场营商环境，加强引进外资工作，更好发挥外资企业对促进实体经济发展的重要作用；处理好大和小的关系，更加重视优化产业组织，提高大企业素质，在市场准入、要素配置等方面创造条件，使中小微企业更好参与市场公平竞争。
促进房地产市场平稳健康发展。近年来，房价上涨过快已成为制约我国经济发展的重要不稳定因素之一。会议提出要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。与过去将房地产作为国民经济发展重要支柱的提法有所不同，“房子是用来住的、不是用来炒的”，就是要让住房回归居住的属性，可以预见，未来炒房行为将会受到严格的限制。促进房地产市场平稳健康发展，要在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。土地政策上要落实人地挂钩政策和地方政府主体责任，盘活城市闲置和低效用地。租赁政策上要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。市场监管上要加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为。
更好发挥改革牵引作用：改革落地将是重中之重
目前，党的十八届三中全会确定的330项改革事项相关方案已基本全部出台，顶层设计都有了，也就是说“四梁八柱”架子搭建好了，现在就是要把改革举措全面落地，尤其是国企、财税、金融、社保等基础性关键性改革要落地。国企改革“牵一发而动全身”，假如国企改革推进不了，僵尸企业占用大量资源，就没法把各种要素资源配置到更有效率的地方去。其它领域的改革也同样如此。因此，2017年改革落地将是重中之重。会议明确了要按照统筹推进、重点突破的要求加快改革步伐，更好发挥改革的牵引作用。
深化国企改革。加快国有企业改革，实现关键性突破，更有利于推进“三去一降一补”。混合所有制改革是国企改革的重要突破口，这意味着混合所有制改革将优先于国企改革的其它方面，率先完成国有资本与民间资本、社会资本、外资资本的混合。垄断领域的混改一直是难啃的硬骨头，但该领域混改对整个混改乃至国企改革有着牵引作用。会议明确了混合所有制改革的领域，即在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐，这是对混合所有制改革作出的重要部署。去年以来，中央企业和各地国有企业按照“1+N”体系积极探索改革路径，国企改革初见成效。随着2017年进入国企改革建设年，改革进一步深入，改革的红利也将更多释放。
加强产权保护制度建设。会议提出要抓紧编纂民法典，加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护。坚持有错必纠，甄别纠正一批侵害企业产权的错案冤案。保护企业家精神，支持企业家专心创新创业。在民间资本固定资产投资增速大幅下降的形势下，保护企业产权、激活主体活力刻不容缓。产权保护的核心是强调平等保护，有很强的针对性，相当于给民企投资实体经济吃“定心丸”，对改善民间投资低迷状况将发挥重要支撑作用，民营企业将迎来又一个“发展的春天”。
关键词：重庆统筹城乡发展；行政管理体制改革；经验；任务
中图分类号：F630.1文献标识码：A文章编号：1007-5194（2008）02-0171-05
在我国统筹城乡发展中，政府居于主导性的地位和作用，要发挥好政府的作用，必须建立与其相适应的行政管理体制和机制。重庆设立直辖市内含着统筹城乡发展的任务，在这方面进行了一些改革，取得了一定的成果。全国统筹城乡综合配套改革试验区的设立，对重庆行政管理体制改革提出了新的更高要求，为此要求立足“试验区”改革目标，进一步加强相关问题的研究。
ヒ弧⒅厍焱吵锍窍绶⒄剐姓管理体制改革的先期探索
ブ醒肷枇⒅厍熘毕绞校其战略考虑之一就是要发挥重庆在区域发展中的辐射带动作用，反映了中央在统筹城乡发展问题上的先期预设性和对重庆直辖后的期望。重庆直辖后，历届党委、政府都非常重视行政管理体制改革，进行了一些有益的探索，其主要成果有：
1、实现了市、区县、乡三级行政管理体制构架，为统筹城乡发展提供了体制基础。重庆直辖后，按照直辖市体制要求先后撤销了原涪陵市、万县市和黔江地区，之后又撤销了县的派出机构区公所，三级行政管理体制的形成，既畅通了行政信息，增强了行政效能，又整合了行政资源，降低了行政成本，达到了减少管理层次和政府瘦身的目的。
2、规范政务行为，改革和完善政务管理制度，促进政府职能的转变。职能转变既是行政管理体制改革中的重点，又是难点，为此重庆依据完善社会主义市场经济体制要求，立足行政管理中的各种矛盾和问题，适时研究和推出了一批旨在改革完善政务管理的新举措，以此来推进政府职能的转变。直辖十年，重庆先后推出了“管理创新”，其中有的关乎民生问题，有的针对发展环境问题，有的涉及民众的政治参与问题，一些改革措施走在了全国的前面。如在第三届中国地方政府创新奖大会上，重庆市包括行政首长问责制在内的2004年“四项制度”荣获了创新奖。改革的稳步推行，激活了行政效率，改善了发展环境，增强了政府在区域经济调控、执法监管和社会服务方面的职能，为统筹城乡发展创设了比较好的政务环境。
3、推行“三级改革试点”，通过解决三级政府运行中的矛盾和问题，对政府的整体运行体制和机制作系统性变革。直辖之初，重庆就确立了“抓住一头、放开一片”的工作思路，即一方面抓好城市一块的发展，以增强城市统筹城乡发展的实力，另一方面放手加快区县经济的发展，通过壮大县域经济来扩散和延伸城乡统筹发展，为此先后推出了一些有利于区县发展的改革措施。从2006年起，重庆开始进行“三级改革试点”，即分别突出“市级联动、区县放权和乡镇转型”三级政府的并联改革，目的就是要在先期改革的基础上，进一步对全市三级政府的整体运行和联动作系统性变革。
首先，“市级联动改革”是在市级政府执法部门进行的综合执法改革。即在前期改革的基础上，一方面通过整合全市行政执法资源，实现行政机关执法资源的共享，另一方面通过全市行政执法的联动和配合，来改进和完善行政执法机制，提高政府的执法水平和效果。
其次，“区县放权改革”主要是为了增强区县统揽地方经济社会发展的能力，通过大手笔向区县下放权能，来更好的发挥区县在统筹城乡发展中的传承和支撑作用。2006年重庆决定选择万州、涪陵、黔江、合川、江津、永川六个基础较好的区，通过加大放权改革的力度和实行特殊的扶持政策，把这些区打造成区域性的中心城市，发挥他们在地区经济社会发展中的带动作用。放权改革主要有两大内容：一是扩大区县的行政权项，即把原来由市政府或市政府委托各部门行使的92项行政权正式下放给六个区的政府或其所属部门行使。二是优化资源配置，通过加大财政支持、基础设施建设和投资的力度等措施，提高这些区统揽地方经济社会发展的能力。
第三，“乡镇转型改革”重点是突出和解决好乡镇的执法监管和公共服务两大基本职能，加快乡镇服务型政府的建设。直辖以来重庆已先后对乡镇进行了裁并、精减、机构调整和职能转变等一系列改革，在此基础上2006年开始着手乡镇转型改革试点。在乡镇转型改革模式上重庆选择了“有限赋权模式”，即在不动乡镇现行体制的前提下，以转变乡镇政府职能为核心，以建立法制型和服务型政府为目标，尽可能解决目前乡镇政府在执法监管和公共服务方面存在的问题。在执法监管方面，通过清理界定乡镇法定的执法范围，规范限定了乡镇接受委托的权限，最终确定了乡镇的权利和义务，即24项法定职责，14项委托权力，15项权力和义务。在公共服务职能方面，一是创新了四项公共服务模式，包括乡镇政务集中咨询服务、乡镇政务服务代办制度、乡镇行政合同管理制度和乡镇公共服务购买制度。二是突出了九个方面公共服务的职能安排，包括农村科技服务、信息服务、就业服务、保障服务、文化服务、教育服务、医疗卫生服务、计划生育服务和法律援助服务。
重庆的“三级政府改革试点”已于去年1月起正式在全市推广施行，这对于探索全市统筹城乡发展行政管理体制改革有积极的意义。
4、实施积极的财政政策，加大市财政对农村的投入和扶持力度。包括采用积极的支农政策，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域；对库区拟订特别政策，给予重点支持；积极推进农村社会事业的发展，如全面建立农村低保制度，推进农村教育“五大工程”建设，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生保健制度，推行新型农村合作医疗制度试点，完善对被征地农民的合理补偿机制、就业创业机制和被征地农转非人员基本生活保障制度，等等。
5、拓宽和创新以工促农、以城带乡的方式与渠道，探索城乡互联互动的机制和工作方式。包括为了解决主城与区县时空距离长、交通条件差、城乡联系松散状况，制定并完成了“8小时重庆”、“半小时主城”和“重庆信息港建设”三大基础工程建设；先后组织实施了“千村推进、百村示范”工程和农村“三百工程”建设；大力发展农村劳务经济，推广农民工服务管理“四好经验”，推行土地托管、委托经营和留守儿童义务家长，积极引导有条件的农民到城镇就业，等等。目前这些规划和措施在实施过程中已经显示出了初步的成效。
重庆的先期改革举措，初步奠定了统筹城乡发展的体制基础，推动了统筹城乡发展方面的工作。
ザ、新形势下重庆进一步研究和深化统筹城乡发展行政管理体制改革的思路及对策
トツ3月总书记寄语重庆要尽快建成“城乡统筹发展的直辖市”，之后6月重庆与成都一起获准建立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是继上海浦东国家综合配套改革试验区、天津滨海综合配套改革试验区后，国家在中西部地区首次设立的改革试验区。“试验区”的设立，对重庆统筹城乡行政管理体制改革提出了新的要求和任务，重庆必须认清改革形势，把握好改革定位，在新的起点上研究和完善改革方案，采取切实有效的措施推进改革，以完成中央赋予的综合体制改革的任务。
1、准确认识和把握重庆新的改革形势和任务。首先，国家设立成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区是我国改革历史进程深化发展中的重大战略举措。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”，将行政管理体制改革提到了前所未有的高度，显示出最高决策层对政府改革的目标、方向和必要性已形成共识。目前中国改革策略总体上正在发生转折，那就是改革的驱动力正由过去以经济体制改革为主，转向以行政体制改革为主，其他领域的改革，如金融、财税、国企、教育、医疗改革等，都取决于行政管理体制改革的推进和实质成果。因此国家设立的几个综合配套改革试验区，中央都高度重视行政管理体制改革，希望“试验区”能在以行政管理体制改革为重点的综合配套改革上取得突破、积累经验，为全国的综合配套改革探索出一条成功的道路。因此在深圳、浦东新区的改革方案中，都把围绕政府职能转变和经济增长方式转变的观念创新、组织创新、制度创新作为综合配套改革的破题之举，力求在这方面加大改革力度并有所突破。对此重庆要有清醒的认识并高度重视中央的战略意图及导向。
其次，和其他几个综合配套改革试验区不同，成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区的实质，是要在政府城乡管理方式和政策体系上做文章。即打破原有城乡分离、分割的“二元”结构，进行政府的管理方式和政策体系的体制再造，矛头直指政府的行政管理体制改革。因此在“试验区”改革方案的设计、任务的确定、改革举措的研究、策略的谋划上，政府的行政管理体制改革都处于重要位置。可以这样说，行政管理体制改革状况将直接或间接地影响着“试验区”改革的成效以至于成败。
2、抓住改革重点，加大改革力度，力求在政府职能的转变上有实质性的进展。在综合配套改革中，特别是在统筹城乡发展背景下，行政管理体制改革的关键仍然是政府的职能转变。当前政府职能转变的基本问题依然是政府与市场的关系问题，首先，要维护和保障市场经济关系和机制的功能作用，政府该退的退、该让的让、该不管的尽量不管。市场经济是效率经济，重庆要成为长江上游的经济中心、重要的增长极、搞好统筹城乡发展的任务，必须重视市场配置资源的作用。包括继续深化行政审批制度改革，目前政府审批仍有进一步减少的空间，减少审批的原则是，能够让市场做的政府尽量少管或不管，尽可能变审批制为核准制；进一步推进政企分离，为完善企业法人治理结构和建立现代企业制度提供环境条件；加快培育和支持各类社会组织、中介组织的发展，要在资金、政策、信息、任务委托等方面为他们的生存、发展提供条件，支持和帮助他们参与社会管理和公共服务，使之成为承接政府社会职能的主体，以健全社会体系和功能；变经济型政府为公共服务型政府，要把政府经济发展职能更多的转移给经济组织和个人，等等。其次，要凸显和加强政府社会管理和服务的功能，该立的立、该进的进、该管的要管好。在市场经济条件下，政府的职责主要应该服务经济发展、弥补市场经济不足、维护公共安全、促进社会公平。包括加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序，构筑平等的市场竞争关系；利用政策等手段进行经济的宏观调控，促进经济健康发展；加强社会管理，促进社会公平，满足社会成员基本的公共需求；针对市场经济发展中的新情况、新问题，加强和改进政府的管理方式和管理手段，等等。特别是在统筹城乡条件下，政府的一项重要职责就是搞好各项制度创新和制度供给，为统筹城乡发展提供系统的制度和政策支持。
3、进一步推进和深化统筹城乡发展行政管理体制改革的思路和对策。在政府职能转变的前提下，结合重庆的改革实际，深化和完善各项改革举措。
（1）深化和完善重庆的“三级改革”试点工作。首先，要加强改革的配套性工作，注重执法监管机制的建设。目前改革已由单项改革进入到配套改革阶段，重庆的综合执法改革要与“决策、执行、监督”行政“三分制”改革结合起来，寓于其中。目前政府改革的最大问题就是执行不力，已经制定出来的改革方案或者是难以推行下去，或者是执行不到位，重庆抓综合执法改革是正确的，但是必须注意与监管相结合。政府是执法的主体，受各种因素的影响，目前政府工作人员要完全做到依法执法、公正执法还有相当距离，这里有体制的、工作机制的、制度的、社会的各种原因，为此必须加强监管机制的建设，发挥监管的刚性和制约性，从而促使执法改革目的的实现。当前要注意抓好以下工作：一是继续加强政府外部的人大监督和司法监督，同时要发挥新闻舆论监督和社会公众的监督的作用，这在当前十分必要，同时要重视政府体制内的监管制度建设和机制的完善。目前单位的“内部人”控制十分突出，根源在于单位内部的监督机制弱化甚至消失。内部的监控机制包括上下级行政监督、政府内设的专门监督机构，如审计，政府平行部门间的制衡关系和工作程序。二是要健全和完善行政问责制度。在问责制度中，要对问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责的实体规定、问责后的惩处，等等做出明确、详细的规定。重庆已有的问责制，最重要的是要让他进一步完善，并且切实运行起来，成为一种工作常态，进而发挥其应有的督察和纠错作用。三是建立科学有效的绩效考评体系。考评体系要以科学发展观为指导，要把经济发展与经济增长方式的转变、城乡统筹发展、民生的改善、环境保护、社会协调发展等重要指标纳入进来，并尽可能细化和规范化。绩效考评要有专门的机构和制度安排，要重视考评结果与奖惩挂钩。
其次，行政管理体制改革不仅要在市级和乡镇推行，同时要在区县推行，要重视对区县行政管理体制改革的研究和规划。当前在区县的放权改革中，要注意放权与监权相结合。向区县放权，是为了适应统筹城乡发展需要，增强地方政府统揽经济社会发展的能力，但是客观上讲，目前区县行政管理体制与放权改革的目标尚有较大差距，当务之急，要加强对权力下放后的跟踪监控。一是上级政府要加强对权力下放后的监控，各区县要逐步推行“决策、执行、监督”行政三分制改革，加快构筑有社会和广大群众参与的权力监控体系。二是区县要加大干部人事制度改革的力度。干部人事制度改革对于提高领导干部和公务员素质至关重要，而管理主体和执法者状况对于行政管理体制改革至关重要。在干部人事制度改革中，要注意引入民主机制和扩大群众的参与渠道，这在干部人事制度改革中具有根本性的作用。三是要加强区县法治政府的建设。执法改革要加快推行于区县，要树立法制权威，要采取措施增强区县领导干部和公务员执法守法的意识和能力。
第三，在乡镇改革上，目前主要是增强如何实现服务政府改革目标的路径和举措。乡镇改革的目标和任务已经明确，现在主要是要加强乡镇改革的配套性和实效性。一是在乡镇改革上重庆采用的是“有限赋权”模式，实质是朝派出机构方向发展，现在的问题是，如果是这样，那么原有的政权构架如何处置，怎样过渡，这些必须要有整体的考虑和谋划。二是派出机构的改革方案源于湖北改革，但是要注意，湖北的乡镇改革是与基层民众的参与相结合。即乡镇干部通过民主选举的方式产生，乡镇的治理与农民群众的民主管理相结合，群众的考评是乡镇干部业绩和再任的重要条件。三是从我们调查的情况看，目前重庆乡镇还应进一步裁并，人员还可以进一步精减，而技术性和社会服务性的事业性组织则可以适当扩大并增强其服务功能，但要建立在市场化改革的基础上，如“花钱买事”、“养事不养人”。四是要大力发展农村的农民组织和各类经济合作组织、劳务输出中介组织。目前农村社会组织完全由农民自己发展有一定的困难，特别是在落后地区，目前乡镇政府应该担当起发动、组织工作。我市一些乡镇在主导农村经济合作组织的发展，通过经济合作组织引导农民产业结构调整，为农民提供各种产、供、销一条龙服务，帮助农民熟悉并逐步走向市场，效果很好，应该总结经验和进行推广。有的地方的农村组织，在对农民进行技术培训和劳务输出中也起着重要的桥梁作用。同时要看到，目前农村组织除经济功能外，还兼具多种社会作用，如推动农民的组织化和制度化，帮助农民提高自身的素质，培育农民的自主意识，等等。五是乡镇行政体制改革要与乡村治理相结合。包括乡镇改革要与村治民主对接，要有利和保障村民自治的民主性和自治性。有条件的地方，可以试行村委会主任的专职化，人员可以从大学毕业生、政府精减人员以及农民中产生，以更好适应农村村委会工作的需要。
（2）加大改革力度，着力解决政府部门的利益约束问题。政府职能转变难，行政管理体制改革难，其中一个重要的根源就是利益约束问题，这个问题不解决，已经制定的改革方案难以达到预设目标，国家的各项政策难以得到全面的贯彻落实，重庆“试验区”的改革不可能取得实质性的成果，为此要重视解决好以下利益的剥离和调节问题。一是上下级政府间的利益关系。权力集中的背后是资源集中、利益集中，在建设服务、责任、法治政府背景下，上级政府应该处理好与下级政府的利益关系。利益上移、集中的后果是，既恶化了上下级政府间的正常关系，又难以激发和调动下级政府的主观能动性，处理的原则，凡是能够下级办好的事情，上级政府尽量不要插手管。二是部门间的利益关系。职责不清、多头管理、互相扯皮、效率低下的背后是利益的纠缠和争夺，要从有利于精简、统一、高效原则出发去设置机构，理清事权，划分职责，加强监管。三是要着力解决行政垄断权问题。主要是指政府部门利用特殊的行政权力和地位获取不当利益，如政府部门的乱收费、以罚代管、行政定价、政府采购和招投标中的行政干预、暗箱操作，等等，要针对不同问题和不同原因，采取相应的改革措施预以解决。
利益调节非常复杂，难度也非常大，改革中市政府要设置超越于部门利益的权威机构（建议赋权于发改委内设专门机构），专职进行利益协调工作。
（3）维护改革权威，加快改革的制度化转化和推进的步伐。目前我国改革已经由自下而上的自发改革，步入到自上而下的自觉改革阶段，由早期摸到石头过河，进入到有明确的改革目标、完整的改革方案和具体的改革举措阶段，如何增强改革的权威性，是巩固改革成果，增强改革效能的前提，为此必须重视和加强改革的制度化转化和推进。首先，改革要纳入法制化轨道，一些已经明确的改革成果要通过法律界定下来。如尽快实现机构职能、编制以及行政管理中工作程序的法定化。其次，一些改革举措要通过法律的形式推行，增强改革的严肃性。目前一些改革措施如政务公开、行政问责、政府采购、工程招标、福利分房等等，由于体制、环境、利益等原因，在实践中出现迂回变通、落实不力或改革回潮，出现了一些“半拉子改革”或改革的“形象工程”，使某些改革沦为摆设而失去意义。第三，正在制定和即将出台的改革方案要尽可能通过法制的途径和渠道，以解决改革的合法性问题。一方面研究出台的改革方案要尽可能慎重，对于可能出现的正负效应要进行认真研究和分析，要有备选方案，另一方面要出台的方案尽可能通过立法机构或有立法机构的参与，以解决改革的合法性问题。
总之，统筹城乡发展背景下的行政管理体制改革已经步入到了改革的深水区，非常复杂而又难度极大，可以说是一场新的革命，他既要求我们要有稳健的方案、可行的措施，又要求我们要有一定的胆略和魄力，同时辅以适宜的策略和技术，惟其如此，才能使我们在改革的攻坚阶段获得切实的进展和成果。
参考文献：
［1］重庆市法制。重庆市：以体制创新推进依法行政，促进和保障经济社会全面协调可持续发展［J/OL］.中国政府法制信息网2004-08-23.
改革的受益对象是谁？怎么受益？收益怎么分配？如何调动各方参与改革试点的积极性？如何防控可能出现的风险？
亮点之一：精准扶贫，让建档立卡贫困户优先受益
扶贫开发贵在精准、重在精准、成败之举在于精准。为贯彻落实中央关于精准扶贫、精准脱贫基本方略，《方案》以精准扶贫为主线，将其贯穿于试点工作的各主要环节，无论是机制设计还是政策安排，都体现出对建档立卡贫困人口的特殊考虑和倾斜照顾，确保改革红利精准滴灌到每一个贫困人口身上。比如，结合我国贫困人口区域分布特点，《方案》将试点范围确定为集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县，并优先考虑革命老区和民族地区的贫困县；同时明确要求，试点项目征地及影响范围内的原住居民，应包括一定比例的建档立卡贫困人口，从源头上确保贫困人口能参与到改革试点中来；《方案》还要求，在制定试点项目收益分配方案时，应明确建档立卡贫困户享有优先分配权益，并保证其收益不得以任何形式被截留、挪用、扣减。利用各级财政资金投入形成的相关资产，折股量化到农村集体经济组织后，应在收益分配时对建档立卡贫困户予以倾斜支持等。
亮点之二：盘活土地，用资产收益唤醒沉睡的扶贫资源
贫困地区大多水电矿产资源富集，资源开发项目较多，但受现有资源开发收益分配机制影响，资源开发对当地经济社会发展特别是贫困人口脱贫的带动作用十分有限。不少地方反映，企业在资源开发过程中征占用了土地、搬走了居民、带走了利润，可当地政府和原住居民却难以分享到资源开发收益，守着金山讨饭吃。有的开发项目破坏了青山绿水，而把生态恢复的负担留给当地。为此，这次改革试点主要以水电、矿产资源开发项目占用集体土地的经济补偿为切入点，将土地补偿费折股量化，设立集体股权，并按股权比例逐年分配项目收益。这种方式就激活了沉睡的土地资源，通过资源、资金、农民向资产、股金、股东的转变，让原住居民特别是贫困人口能够获得长期稳定的收益，使资源开发项目与贫困人口增收实现有机结合。
亮点之三：入股分红，打通资源开发收益传导渠道
如何让占用集体土地补偿收益直接惠及原住居民特别是建档立卡贫困户，是此次改革试点工作的重点和难点。为此，《方案》建立了流向清晰的全过程收益传导机制。在入股资产选择上，《方案》将其限定为农村集体经济组织所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建设用地的土地补偿费，由此形成的集体股权参与项目收益分红。在集体股权设置上，《方案》按照农村集体产权改革方向，明确了农村集体经济组织是集体股权的持有者，其成员是集体股权的受益主体；集体股权持有者不参与试点项目的经营管理和决策，但享有对剩余财产的优先分配权。在收益分配上，《方案》要求农村集体经济组织在自行制定收益分配方案时，应明确建档立卡贫困户对集体股权收益享有优先分配权益，享受特殊的倾斜和支持。在收益保障上，《方案》明确要探索建立集体股权保障收益制度，确保原住居民在项目全生命周期均能获得一定水平的收益。
亮点之四：群众自愿，充分保障知情权、选择权和参与权
群众是改革试点的参与主体和受益主体。尊重群众意愿、保障群众权益，是调动群众参与试点改革积极性、主动性和创造性的重要前提。《方案》特别强调，要充分尊重贫困地区农村集体经济组织及其成员意愿，保障其知情权、选择权和参与权。在选择权方面，《方案》未对土地补偿方式作强制性规定，农村集体经济组织及其成员既可以选择集体股权分红的方式，也可以选择其他现行的补偿方式。此外，在入股比例上，农村集体经济组织及其成员可以按照自愿的原则，既可以选择土地补偿费全额入股，也可以选择部分入股。在知情权方面，《方案》明确规定集体股权持有者享有项目运行管理的知情权等股东基本权利，要求集体股权收益分配方案，须经集体经济组织成员认可，并纳入村务公开范畴，接受成员监督等。
亮点之五：放权让利，调动资源开发企业参与改革积极性
改革必然触及对现有利益格局的调整，只有让更多人受益，改革才有生命力。在水电、矿产资源改革中，如何调动企业参与试点的积极性，直接影响到改革试点的成效。《方案》在理顺企业与原住居民之间的利益关系、力求实现互利共赢等方面进行了积极探索。比如，在政策支持方面，《方案》要求，在安排水电、矿产资源开发领域项目中央补助资金时，对符合条件的试点项目予以优先支持。在项目运行保障方面，《方案》为试点企业提供了简化项目前期工作程序、优先保障试点水电项目的电量全额上网、延长矿区临时用地使用年限、降低试点矿业企业用地成本等一系列优惠政策。这些政策，可以为试点企业降低融资成本和征地难度、加快项目立项和建设进度、减少项目社会风险等，创造有利的经营环境。在组织保障方面，《方案》突出了政府在试点工作中的稳定器作用。按照政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，政府在股权划分、股权管理、分配制度制定等方面要给予指导、协调和监督，确保实现企业和农村集体经济组织之间、农村集体经济组织与农户个人之间的利益平衡。