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[仲裁范围]
第二条家庭承包方式发生的下列农村土地承包纠纷依照本法仲裁：
（一）土地承包经营权取得纠纷；
（二）土地承包合同纠纷；
（三）土地承包经营权侵权纠纷；
（四）土地承包经营权流转纠纷；
（五）承包土地被征收征用补偿费用分配纠纷；
（六）其他土地承包纠纷。
[仲裁依法原则]
第三条仲裁应当根据事实，依法公平、公正、合理地解决农村土地承包纠纷。
[仲裁独立原则]
第四条仲裁依法独立进行。不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
[仲裁与诉讼关系]
第五条因农村土地承包发生纠纷，当事人可以向农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院。
对仲裁裁决不服的，可以依法向人民法院。
仲裁裁决发生法律效力后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以向有管辖权的人民法院申请强制执行。
[地域管辖]
第六条农村土地承包纠纷由争议涉及土地所在地的仲裁委员会管辖。
第二章仲裁委员会
[设立仲裁委员会]
第七条农村土地承包纠纷仲裁委员会（以下简称仲裁委员会）应当在县级设立。
设区的市设立的，市辖区不再设立。
仲裁委员会之间没有隶属关系。
[仲裁委员会的组建]
第八条仲裁委员会分别由县级或者设区的市人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建。
仲裁委员会办事机构设在农业行政主管部门的农村土地承包及承包合同管理机构，负责日常工作。
[仲裁委员会的备案]
第九条设立、变更、撤销仲裁委员会应当向省级农（林）业行政主管部门备案。
[仲裁委员会应当具备的条件]
第十条仲裁委员会应当具备下列条件：
（一）有自己的名称、住所；
（二）有必要的办公条件；
（三）有该委员会的成员；
（四）有聘任的仲裁员。
[仲裁委员会组成]
第十一条仲裁委员会由主任1人、副主任2至4人和委员7至11人组成。
仲裁委员会的主任、副主任和委员由从事农业和农村工作的人员和法律专家等担任。
[聘任仲裁员]
第十二条仲裁委员会应当从公道正派，符合下列条件之一，并经培训合格的人员中聘任仲裁员：
（一）从事农村土地承包及承包合同管理指导工作满5年以上，具有中级以上职称或者同等专业水平；
（二）从事律师工作5年以上；
（三）曾任法官职务5年以上；
（四）从事农业和农村政策法律研究5年以上，并具有中级以上职称或者同等专业水平；
（五）从事人民调解工作5年以上，掌握农村土地承包法律。
仲裁委员会应当建立仲裁员名册。
[仲裁工作人员基本操守]
第十三条仲裁委员会组成人员、仲裁员及其他仲裁工作人员应当依法履行职责，不得、索贿受贿、。
[仲裁员的除名]
第十四条仲裁员有本法第三十一条第四项规定情形且情节严重的，或者有本法第十三条规定的情形的，应当依法承担法律责任，仲裁委员会应当将其除名。
第三章一般仲裁程序
第一节申请和受理
[申请仲裁的条件]
第十五条当事人申请仲裁应当符合下列条件：
（一）有具体的仲裁请求和事实、理由；
（二）属于仲裁委员会的受理范围；
（三）属于该仲裁委员会管辖；
（四）有明确的被申请人。
[仲裁申请]
第十六条当事人申请仲裁，应当递交仲裁申请书。
仲裁申请书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名、性别、年龄、职业、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；
（二）仲裁请求和所根据的事实、理由；
（三）证据和证据来源、证人姓名和住所。
[书面申请有困难]
第十七条提交书面申请有困难的，可以口头申请，并由仲裁委员会记入笔录，由申请人盖章或者捺印。
[受理]
第十八条仲裁委员会收到仲裁申请之日起5日内，认为符合受理条件的，应当受理；认为不符合受理条件的，应当书面通知申请人，并说明理由及解决争议的其它途径。
[不予受理和驳回仲裁申请]
第十九条当事人一方向人民法院并受理的，仲裁委员会不予受理；仲裁委员会已经受理的，应当驳回仲裁申请。
[送达仲裁通知]
第二十条仲裁委员会自受理仲裁申请之日起5日内，应当将仲裁通知、仲裁规则、仲裁员名册送达申请人，将仲裁通知、仲裁申请书副本、仲裁规则、仲裁员名册送达被申请人。
[答辩]
第二十一条被申请人应当自收到仲裁申请书副本之日起20日内向仲裁委员会提交答辩书和证明文件。仲裁委员会收到答辩书后，应当在5日内将答辩书副本送达申请人。被申请人未提交答辩书的，不影响仲裁程序的进行。
[放弃、变更、反请求]
第二十二条申请人可以放弃或者变更仲裁请求。被申请人可以承认或者反驳仲裁请求，有权在仲裁裁决作出前提出反请求。
[委托]
第二十三条当事人、法定人可以委托律师和其它人参加仲裁活动。委托律师和其它人应当向仲裁委员会提交经委托人签名或者留印的授权委托书。
[第三人]
第二十四条对当事人双方的仲裁标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加仲裁，或者由仲裁委员会通知他参加仲裁，仲裁裁决承担民事责任的第三人，可以自收到裁决之日起30日内向人民法院。
[先行裁定]
第二十五条农村土地承包纠纷仲裁委员会为保证农业生产的正常进行，认为确有必要的，可以根据当事人申请先行裁定维持现状、恢复生产、停止破坏。
组成仲裁庭的，由仲裁庭依法做出裁定。
[财产保全]
第二十六条一方当事人因另一方当事人的行为或者其他原因，可能使裁决不能执行或者难以执行的，可以申请财产保全。
申请财产保全的，仲裁委员会应当将其申请提交被申请人住所地或者财产所在地的人民法院。
申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因财产保全所遭受的损失。
[证据保全]
第二十七条在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，当事人可以申请证据保全。当事人申请证据保全的，仲裁委员会应将当事人的申请提交证据所在地的基层人民法院。
第二节仲裁庭的组成
[仲裁庭组成]
第二十八条仲裁庭由三名仲裁员组成，设首席仲裁员。
[选定仲裁员]
第二十九条当事人应当自收到仲裁员名册之日起5日内，各自选定或者委托仲裁委员会主任指定一名仲裁员，并共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定首席仲裁员。
在规定的期限内，当事人没有选定仲裁员的，由仲裁委员会主任指定。
[组庭通知]
第三十条仲裁庭组成后，仲裁委员会应当将仲裁庭的组成情况5日内书面通知当事人。
[仲裁员回避]
第三十一条仲裁员有下列情形之一的，必须回避，当事人也有权提出回避申请。
（一）是本案当事人或者当事人、人的近亲属；
（二）与本案有利害关系；
（三）与本案当事人、人有可能影响公正仲裁关系的；
（四）私自会见当事人、人，或者接受当事人、人请客送礼的。
[提出回避申请]
第三十二条当事人应当在首次开庭前书面提出回避申请，并说明理由。
回避回避事由在首次开庭后知道的，可以在最后一次开庭终结前提出。
仲裁员是否回避，由仲裁委员会主任决定。仲裁委员会主任担任仲裁员的，由仲裁委员会集体决定。
[仲裁员更换]
第三十三条仲裁员因回避或者其它原因不能履行职责时，应当依照原仲裁员产生的程序重新选定或者指定。
第三节开庭与裁决
[审理方式]
第三十四条仲裁应当开庭进行。
当事人约定不开庭或者仲裁庭认为不必要开庭审理并征得双方当事人同意的，可以根据当事人提交的文件进行书面审理。
[保密义务]
第三十五条仲裁不公开进行。当事人共同提出或者一方当事人提出，另一方当事人同意公开的，可以公开进行，但涉及国家秘密的除外。
[作出裁决的期限]
第三十六条仲裁庭应当在组庭之日起60日内作出仲裁裁决；确有必要延期的，经仲裁委员会批准，可以延期，但延长的期限不得超过30日。
[开庭地点]
第三十七条开庭审理在仲裁委员会所在地进行。当事人另有约定，或者双方当事人同意并经仲裁委员会批准，为方便群众，可以就近进行。
[开庭通知]
第三十八条仲裁庭应当在开庭10日前将开庭时间、地点书面通知当事人、第三人。
当事人有正当理由的，可以请求提前或者延期开庭，是否提前或者延期由仲裁庭决定。
[当事人缺席]
第三十九条申请人经书面通知，无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，视为撤回仲裁申请。被申请人经书面通知，无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，可以缺席裁决。第三人经书面通知，无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，不影响仲裁程序的进行。
[仲裁代表人]
第四十条当事人一方人数众多的，可以由当事人推选代表人进行仲裁。代表人的仲裁行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃仲裁请求或者承认对方当事人的仲裁请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。
[举证责任]
第四十一条当事人对自己的主张承担举证责任，但法律另有规定的除外。
仲裁庭认为有必要收集的证据，可以自行收集。
[仲裁庭自行收集证据]
第四十二条仲裁庭依法调查事实、收集证据时，有关单位和个人应当给予协助。
仲裁委员会之间可以相互委托调查。
[质证]
第四十三条证据应当在开庭时出示，当事人可以质证。
未经质证的证据，仲裁庭不得作为裁决依据。
[辩论]
第四十四条仲裁庭应当充分听取双方当事人的陈述。当事人在仲裁过程中有权进行辩论。辩论终结时，首席仲裁员应当征询当事人的最后意见。
[庭审笔录]
第四十五条仲裁庭应当将开庭情况记入笔录，由仲裁员、记录人员、当事人和其他仲裁参与人签名、盖章或者捺印。当事人和其它仲裁参与人拒绝的，应当记入笔录。
当事人和其他仲裁参与人认为记录有遗漏或者差错的，可以申请仲裁庭补正。仲裁庭如果不予补正，应当记录该申请。
[先予执行的裁定]
第四十六条仲裁庭对下列请求返还土地承包经营权、追索土地承包经营权流转收益、追索承包土地被征收征用补偿费用及因情况紧急需要先予执行的案件，根据当事人的申请，可以作出先予执行的裁定：
（一）当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；
（二）被申请人有履行能力。
[先予执行裁定的执行]
第四十七条仲裁庭作出先予执行裁定后，被申请人应当履行。不履行的，申请人应当将先予执行裁定提交被申请人住所地或者财产所在地的人民法院申请执行。
受申请人的人民法院应当依法执行。
申请人败诉的，应当赔偿被申请人因先予执行遭受的财产损失。
[和解]
第四十八条当事人申请仲裁后，可以自行和解。达成和解协议的，可以请求仲裁庭根据和解协议作出裁决书，也可以撤回仲裁申请。
达成和解协议，撤回仲裁申请后反悔的，可以申请仲裁。
[调解]
第四十九条仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。达成调解协议的，仲裁庭应当制作调解书。
调解书自双方当事人签收之日起生效。
[裁决]
第五十条调解不成，或者调解书签收前当事人反悔的，仲裁庭应当及时进行裁决。
[不同裁决意见的处理]
第五十一条仲裁庭应当按照全体或者多数仲裁员的意见作出裁决，少数仲裁员的不同意见应当如实记入笔录。仲裁庭不能形成多数意见时，裁决按照首席仲裁员的意见作出。
[裁决书的制作]
第五十二条裁决作出后，应当制作仲裁裁决书。裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、仲裁费用的负担、裁决日期。
[裁决书的署名]
第五十三条裁决书应当由仲裁员署名，并加盖仲裁委员会印章。持有不同意见的仲裁员可以不署名。
[裁决书的送达]
第五十四条裁决书作出后应当将裁决书送达当事人。
[裁决书的法律效力]
第五十五条当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到裁决书之日起30日内向人民法院。
逾期不的，裁决书即发生法律效力。
[执行]
第五十六条调解书或者裁决书发生法律效力后，当事人应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人申请人民法院强制执行。
受申请的人民法院应当执行。
[不予执行]
第五十七条当事人申请人民法院执行发生法律效力的仲裁裁决书、调解书，被申请人提出证据证明农村土地承包纠纷仲裁裁决书、调解书有下列情形之一，并经审查核实的，人民法院可以根据《民事诉讼法》第二百一十七条之规定，裁定不予执行：
（一）裁决的事项不属于农村土地承包纠纷仲裁范围，或者农村土地承包纠纷仲裁机构无权仲裁的；
（二）适用法律确有错误的；
（三）仲裁员仲裁该案时，有、枉法裁决行为的；
（四）人民法院认定执行该仲裁裁决违背社会公共利益的。
仲裁裁决被人民法院裁定不予执行的，当事人可以重新申请仲裁，也可以向人民法院。
第四章简易程序
[简易程序适用范围]
第五十八条仲裁委员会审理事实清楚、权利义务关系明确、简单的农村土地承包纠纷适用简易程序。
[受理]
第五十九条仲裁委员会收到仲裁申请，认为符合受理条件的，应当立即向双方当事人发出仲裁通知。
[答辩]
第六十条被申请人应当自收到仲裁申请书副本之日起10日内向仲裁委员会提交答辩书和证明文件；如有反请求，也应在此期限内提出反请求及有关证明文件。
[仲裁员的选定]
第六十一条双方当事人应当自收到仲裁通知之日起在5日内共同选定或者委托仲裁委员会主任指定一名独任仲裁员。双方当事人逾期未选定，仲裁委员会主任应当立即指定一名独任仲裁员成立仲裁庭审理。
[审理方式]
第六十二条仲裁庭可以依据当事人提交的书面材料和证据决定采取书面审理或者开庭审理。
双方当事人同时到仲裁庭请求解决纠纷的，仲裁员可以当即审理，也可以另定日期审理。
[开庭审理]
第六十三条开庭审理的案件，仲裁庭应当于开庭3日前将开庭日期通知双方当事人。
仲裁庭决定开庭审理的，一般只开庭一次。
[简易程序的终结]
第六十四条经变更的仲裁请求或者反请求已不适用本法第五十八条规定的，简易程序变更为一般仲裁程序。
简易程序变更为一般仲裁程序的，应当重新组成仲裁庭，除非当事人另有约定，原独任仲裁员为首席仲裁员。
[裁决作出的期限]
第六十五条仲裁庭适用简易程序审理农村土地承包纠纷，一般应当自组庭之日起30日内作出裁决。
[本法其他条款的适用]
第六十六条本章未规定事项，适用本法其它各章的有关规定。
第五章附则
[原仲裁机构的规范]
第六十七条本法实施前已成立的农村土地承包及农业承包合同仲裁机构应当按照本法规定重新组建。
[仲裁规则]
第六十八条仲裁委员会仲裁规则由国务院农业行政主管部门会同有关部门制定。
[其它承包方式争议的仲裁适用]
第六十九条通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地发生争议，可以依照本法仲裁，也可以依据《中华人民共和国仲裁法》向其它仲裁机构申请仲裁。
[仲裁费用]
第七十条农村土地承包仲裁工作经费应当纳入地方财政预算。
当事人申请仲裁应当依法缴纳仲裁费用。
仲裁费用包括案件受理和处理费。收费的标准和办法由国务院农业行政主管部门会同国务院财政行政主管部门和国务院物价行政主管部门规定。
当事人交纳仲裁费用确有困难的，可以依照规定向仲裁委员会申请缓交或者减免。
[实施细则]
第七十一条省、自治区、直辖市人民政府可以根据本法制定实施办法。
裁决、调解、仲裁、复议的概念
裁决即行政裁决，通常是指行政机关基于法律授权，对行政相对人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审理并作出裁决。《土地管理法实施条例》第25条第3款规定的征地争议裁决，就是一种行政裁决。
裁决的主要特点，一是裁决的主体是法律规定的特定的行政机关，如征地争议裁决的主体是批准征地的人民政府。二是裁决的对象主要是法律规定的特定的民事纠纷或行政争议，如征地争议裁决的对象是征地过程中发生的补偿安置争议。三是裁决具有裁判性和准司法性质。四是裁决在性质上是一种具体行政行为。
调解是指经过第三者的居间排解疏导、说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动。
调解主要包括以下四种：一是人民调解。即民间调解，是人民调解委员会对民间纠纷的调解，属诉讼外调解。二是法院调解。即人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解，属诉讼内调解。其中婚姻案件的诉讼内调解是必经程序，其他民事案件则取决于当事人的自愿，调解不是必经程序。法院调解书与判决书具有同等效力。三是行政调解。又分两种：一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解，属诉讼外调解。二是行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷、经济纠纷或者劳动纠纷等进行的调解，也属诉讼外调解。如人民政府对征地补偿标准争议的调解，对矿山企业间矿区范围争议所进行的调解，都属于行政调解。四是仲裁调解。即仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，属诉讼外调解。
仲裁是指当事人根据双方的协议或者有关规定，将纠纷提交约定或者规定的非司法性质的第三方，由其对争议事项所涉权利义务作出裁决，双方有义务执行裁决结果的一种法律制度或解决纠纷方式。
仲裁主要有以下特点：一是适用于平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，下列纠纷不能仲裁：婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；依法应当由行政机关处理的行政争议。二是当事人采用仲裁方式解决纠纷的前提是双方自愿，并达成仲裁协议。三是仲裁委员会应当由当事人协议选定，仲裁不实行级别管辖和地域管辖。四是仲裁实行一裁终局的制度。仲裁裁决具有执行力，当事人双方必须履行。
除一般意义上的仲裁外，《农村土地承包法》中规定的对于土地承包经营纠纷适用的仲裁属于仲裁的一种特殊形式。该法规定，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包机构申请仲裁，也可以直接向人民法院。对于仲裁裁决不服的，可以向人民法院。可见，此种仲裁不同于《仲裁法》所规定的一般意义上的仲裁。本文下面所讲的裁决与仲裁的区别也是就一般意义上的仲裁而言的。
复议即行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向该行政机关的上一级行政机关或法律、法规规定的其他行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对具体行政行为进行审查并作出处理决定的活动。
行政复议主要有以下特点：第一，它是国家行政机关按行政复议程序解决行政争议的一种活动。第二，它是行政相对人提起的对引起争议的具体行政行为进行审查的活动。第三，复议既审查行政行为的合法性，又审查行政行为的适当性，既审查具体行政行为，又审查行政机关作出的具体行政行为所依据的规章以下的抽象行政行为。四是除法律另有规定外，对行政复议决定不服的可以提起行政诉讼。
对于土地行政复议案件，除适用《行政复议法》外，还适用2001年国土资源部的《国土资源行政复议规定》。该部门规章对国土资源行政复议机关、复议范围、复议程序及相关复议文书都作出了详细规定。
裁决与调解的区别
行政调解虽然是由行政机关居间解决个人或者组织之间的民事争议，具有司法性质，但其最主要的特点是当事人双方自愿进行，而不是法律规定的强制程序，由此形成与行政裁决的三个主要区别。
一是程序的启动不同。行政裁决只要有一方当事人依法提出请求，行政机关就会启动程序，来裁决当事人之间的纠纷和争议，而无需另一方当事人同意；而行政调解必须是双方自愿。二是产生的效力不同。行政裁决作出以后，当事人对裁决不服，可以提起行政复议或者行政诉讼；而行政调解没有严格的约束力，当事人不服调解结果的，可以作为民事案件直接向法院提讼。三是适用的领域不同。行政调解既然出于自愿，行政机关一般无需法律明确授权即可组织、协调当事人达成解决纠纷的协议，也即意味着这种行政司法方式可以在许多领域得以适用；而行政裁决必须有法律上的明文规定作为依据。
当然，裁决的适用也不能排除调解。在裁决的过程中，为及时有效地解决争议，往往首先要对争议双方进行调解。
裁决与仲裁的区别
一是适用的法律不同。仲裁是仲裁委员会依据《仲裁法》和有关法律、法规来进行裁决的；行政裁决则是由行政机关依据法律和职权进行处理，如征地争议裁决是由省级以上人民政府依照《土地管理法实施条例》进行的。二是受理的依据不同。仲裁实行的是协议管辖，即仲裁委员会受理案件的依据是当事人之间达成的协议；行政裁决是国家行政机关依据其职能行使的强制管辖，对于征地补偿安置争议，裁决是其必经程序，由批准征地的人民政府管辖。三是行使的机构不同。仲裁裁决由仲裁委员会的仲裁庭作出；行政裁决则由行政机关作出。四是产生的效力不同。仲裁是对平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和财产权益纠纷作出裁决，我国《仲裁法》规定仲裁实行一裁终局，即仲裁委员会依法作出的裁决是终局的，当即发生法律效力，双方当事人必须无条件地履行；而行政裁决则是由行政机关依据其职责，以领导与被领导、管理与被管理者之间的隶属关系进行的裁决。依照现有法律法规规定，对行政裁决决定不服的，既可以申请行政复议或申请行政诉讼，也可以在申请行政复议之后再申请行政诉讼。
查戈斯案背后的国际司法干涉倾向
查戈斯案始于2010年。它之所以引起关注，是因为毛里求斯将其与英国之间围绕查戈斯群岛的领土主权争议包装成了海洋管辖权问题，仲裁庭如何裁决，关乎英、毛两国的利益，关乎仲裁庭如何看待自身的权力界限，也预示着国际仲裁庭未来如何对待类似案件。
查戈斯群岛是英国在印度洋上的领地，位于印度洋中部，最早由葡萄牙航海家达伽马在15世纪发现，18世纪初被法国占领，1810年被英国占领。1814年，该群岛被法国根据《维也纳和约》正式割让给英国，成为英属毛里求斯的一部分。1965年，作为获得独立的附加条件，毛里求斯同意该群岛从英属毛里求斯的领土中分离出去成为英属印度洋领地，英国则承诺毛里求斯仍可在该海域享有捕鱼权，当该群岛不再具备军事作用时，英国将向毛里求斯归还该群岛。毛里求斯独立后，一直通过各种渠道催促英国归还该群岛，英国不仅置若罔闻，还驱逐了岛上原住民以建设军事基地。2010年4月，英国外交部宣布，在查戈斯群岛建立世界最大的海洋保护区，范围覆盖自该群岛向外200海里的全部海域，禁止商业捕鱼、深海采矿等行为。毛里求斯对此表示愤怒，2010年12月根据《联合国海洋法公约》就英国设立海洋保护区合法性问题提起国际仲裁。在诉讼请求中，毛里求斯不仅要求仲裁庭裁定英国设立海洋保护区的行为侵犯了毛里求斯的合法权利，还要求裁决英国不是有关海域沿岸国，无权划设海洋保护区。
不可否认，英国在殖民主义时代所推行的政策诸如随意分裂殖民地国家固有领土，极大伤害了第三世界国家的主权权益。在非殖民化及国际关系民主化之后，英国依然凭借其在国力等诸多方面的优势，在关乎其重大国家利益的事项上拖延履行国际义务。但这些问题并不是根据《联合国海洋法公约》所设立的仲裁庭能够加以评判的。仲裁庭只能审议并裁决《公约》所规定的事项，即各缔约国对海域的管辖权及其在海上活动的权利义务，对超越上述范围的事项均不能行使管辖权。
在审理查戈斯案过程中，五位仲裁员对此产生了分歧。部分仲裁员宣称，仲裁庭不仅在判断查戈斯群岛主权归属的问题上不超越权限，而且还应该对非殖民化时代英国在国际事务中的所作所为的合法性加以判断。如果按照美国法学家凯尔森的说法，国际司法机构是具有法庭性质的国际机构，那么，部分仲裁员的观点不仅漠视了仲裁庭国际机构的特点，而且模糊了其法庭性质。实际上，持这种立场是危险的。
首先，国际机构不是世界政府。国际机构在国际法上的地位是与主权国家平等的，它们的职权范围是各个成员国通过缔结组织协定的方式确定的。如果这些机构超越组织协定规定的权限，就违背了成员国组建该机构的目的，其权力扩张必将破坏既有秩序的和谐稳定。
其次，国际司法和仲裁机构不是一般的国际机构，应在行使职权过程中承担更多的谨慎义务，即司法节制原则。这是因为，司法具有被动性的特点，司法机构不能主动寻找社会纠纷进行裁判，不能像行政机关那样路见不平就出手，只能根据当事方的请求受理案件，案件的审理也必须遵循严格程序。即使有权对案件作出裁判，还要考虑案件是否适于通过司法判决加以解决。国际司法机构在传统上都倾向于拒绝审理那些由严重政治矛盾或军事对立引发的争端。
最终，审理查戈斯案的仲裁员以3比2的投票结果拒绝受理可能对群岛领土主权作出裁定的诉讼请求，也没有对英国在非殖民化过程中相关主权行为的合法性问题作出评判。这一结果总体符合司法节制的原则，但由于仲裁庭在该案法律论证过程中不可避免地涉及对群岛领土地位的看法及英国在20世纪60年代向毛里求斯所作承诺的性质，也就赋予了毛里求斯一些对其未来领土主权主张有利的司法实践依据。从这个角度看，仲裁庭已在很大程度上扩张了自身权力，只不过并未明确声称其拥有审议领土问题的权力罢了。所以，对这一裁决结果，英国保持沉默，毛里求斯表示欢迎。
咨询意见案反映的法庭权力异化
相较于仲裁庭处理查戈斯案的总体谨慎，国际海洋法法庭在咨询意见案上要激进得多。20余位不同国籍的法官一致认为法庭具备所谓咨询管辖权。
咨询管辖权是与诉讼管辖权并列的国际法庭的基本权能。顾名思义，它的存在并非是为了审理争端当事方的诉讼，而是就国际机构所提出的法律问题进行解答和指导，以便各国和国际组织能依法办事。值得注意的是，所有司法机构都具备诉讼管辖权，但只有少部分司法机构，根据组织协定的明确授权，才具备咨询管辖权。这是因为，咨询管辖权在实际运用过程中容易突破国家同意原则，成为一国不经另一国同意就将它们之间的争端交由法庭裁判的简便工具。故而，必须由各成员国在缔结条约时明确约定，法庭方可行使这一权力。
1982年《联合国海洋法公约》中没有任何条款赋予法庭行使咨询管辖权的权力(海底争端分庭除外)，然而法庭出人意料地于1997年在自己制定的《法庭程序规则》中指出其拥有该权力。自此之后，十多年来并未有国家主动触碰这一敏感神经，直至2013年一个名不见经传的西非国际组织次区域渔业委员会向法庭递交了首例咨询案，要求法庭对如下问题作出判断：若悬挂某一国旗帜的船只在另一国专属经济区内从事非法捕鱼行为，该船所属国家应承担何种义务和责任。
这并不是一个限于西非渔业组织的问题，而是牵涉全世界所有沿海国和船旗国权益的一般国际法问题。一旦法庭确认自身具备咨询权能，并对本案行使管辖权，也就意味着法庭权力运行突破了缔约国的授权范围，预示着越来越多的国家将失去安全感。
因此，次区域渔业委员会的诉讼请求引起众多国家警觉，美国、中国、英国、法国、澳大利亚等多个国家均明确反对法庭行使咨询管辖权。但法庭仍在最后发表的咨询意见中确认其具备咨询管辖权，给出的理由却很难令各国信服。在对法庭权力界限存在严重分歧的情况下，即使作出判决也无法很好地执行，最终损害的将是法庭公信力。
国际争端解决机构往往以解决争议为形式，同时承载着实现正义的职能，也就是古希腊哲学家亚里士多德所称的矫正正义。但主持正义的前提必须是以特定社会条件下社会成员所能接受为限度。近代国际法体系确立以来，国际司法和仲裁作为一种正式的争端解决方式，被明确载入《联合国宪章》，并被大量国际多边条约确立为可资利用的争端解决途径。一些拥有众多缔约国的国际公约，比如《关税及贸易总协定》、《解决投资争端国际公约》，以及前述两个案件所涉及的《联合国海洋法公约》，均是如此。根据这些公约组建的世贸组织争端解决机构、解决投资争端国际中心以及国际海洋法法庭和国际仲裁庭等自成立至今已审理了数十乃至数百起案件，成功解决了当事国之间的不少争议，对促进世界和平、维护国际关系稳定产生了积极作用。但与此同时，在涉及国家核心利益特别是关乎国家生死存亡的问题上，任何法律与道德可能都是脆弱的，正如美国社会生物学开创者威尔逊所言没有什么道德义务比生存本能更加优先。在国际司法和仲裁的历史上，部分涉及领土问题的案件宣判后很难得到执行，甚至争端继续扩大。再如，尽管美国自18世纪起就大量利用国际司法和仲裁途径解决与他国的争端，但当上世纪80年代尼加拉瓜以美国对其军事渗透违反国际法为由将美国告上国际法院、而国际法院坚持审理此案并作出对美国不利的判决后，美国收回了其同意将管辖权授予国际法院的概括性承诺。
就国家而言，决定是否选择国际司法和仲裁的方式来解决争端，除了案件获胜之外，参与条约时的承诺、国际信誉、对外开放和参与国际合作的利益等，都是考虑因素。而国际法官们所应考虑的，则是在既定法律框架和政治秩序下，如何以事实为依据、以法律为准绳对具体纠纷进行裁判，实现个案公正。如果法官们过多地考虑政治问题，甚至主动谋划国际政治格局，在当前的国际社会结构条件下注定要掀起波澜。
两案对我国处理周边海洋权益争端的启示
就咨询意见案而言，中国政府一直反对国际海洋法法庭单方面行使咨询管辖权，形成这样的立场主要是担心周边国家有可能将南海或东海争议提交咨询，这显然与中国坚持的由直接当事国谈判解决争端的主张相抵触。
查戈斯案对我国具有更加直接和现实的意义。菲律宾于2013年单方面将南海争议提交国际仲裁，本质上就是把中菲之间的南海岛礁主权争议包装成海洋管辖权问题，对此中国政府一直反对仲裁庭行使管辖权。值得注意的是，南海仲裁案菲方律师来自美国的保罗莱克勒正是查戈斯案毛里求斯一方的律师。而在中菲南海仲裁案中，菲方指派德国籍的鲁迪格沃尔夫卢姆法官为仲裁员，此人正是查戈斯案仲裁庭成员，致力于推动仲裁庭权力的扩张。
【关键词】土地纠纷；现状分析；对策
一、我县农村土地承包经营纠纷的主要特点
三年来，仅县农业、部门调解处理的农村土地承包经营纠纷案件就达15件。通过对这些案子的归纳分析，可以看出我县农村土地承包经营纠纷呈现以下特点：
（一）集访案件多。15起案件中集访案件4件，占27%。
（二）农户与农户间的土地流转矛盾纠纷多。这一类纠纷有10件，占67%。
（三）赴省州上访案件逐年增多。三年来赴省州上访5件，占33%。
（四）纠纷双方矛盾激化，调解难度大，处理不当极易引发事端，甚至会演变成刑事案件。15起土地纠纷案件中，5件演变为恶性案件，其中2件变成刑事案件。
（五）反映问题形式多样。在传统的人访、等形式外，近两年出现通过“市长信箱”、“省长信箱”反映问题的形式。
二、我县农村土地承包经营产生纠纷的主要原因及存在的问题
（一）土地纠纷产生的根源
1、流转不规范、不合法。一方面未签订书面合同，大部分属口头协议，加之村干部换届，底子不清，给调解带来难度；另一方面是未经集体通过而私自流转，不具有合法性。
2、国家农村政策调整带来的利益纷争。近年来，随着农业税的取消和粮食直补的增加，农村承包土地已明显升值，流转双方为利益而引发的土地纠纷明显增多。
3、土地流转时间长，存在纠纷时间跨度长，情况复杂，取证难，不易调解。
4、流转方式不确定，不易定性。主要指：转让、转包、出租、互换不明确，定性难。
5、征地补偿不到位而引发纠纷。单位用地不按照国家法律、政策规定的补偿标准、补偿项目进行补偿，或补偿没及时足额到位。
6、家支势力引发土地纠纷。我县农村家支势力渗透到群众生产生活的方方面面，也是土地纠纷产生的一大诱因。常常是家支势力强的欺负家支弱的，家支势力弱的农户在当地会产生一种无形的生活压力，被迫弃地或一次性变卖土地及房屋而远走他乡，投亲靠友。而后引发土地纠纷。
（二）农村土地纠纷调解仲裁机构建设存在的问题
1、土地纠纷调解仲裁机构需进一步巩固完善。我县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会于2004年成立，成员由当时相关单位领导组成，办公室设在农业和科学技术局农村经营管理站内。由于时间跨度大，相关部门领导已换了几届，其作用名存实亡，很多土地纠纷调解仲裁工作实际上是农村经营管理站在兼职承担。因土地纠纷多，机构不健全，人力缺乏，有时只有疲于应付。
2、仲裁队伍建设亟待加强。根据省州农业部门及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的要求，将土地承包经营纠纷调解仲裁机构纳入本级政府机构编制，由于我县没有专门的编制，真正懂业务的专职仲裁人员缺乏已成为仲裁工作的制约瓶颈。农村土地承包仲裁是农业部门一项重要工作，仲裁人员既需具备农村土地承包政策法规知识，又要具备各类民事法律知识的能力。
3、仲裁经费来源亟待解决。农村土地承包管理和土地承包经营调解仲裁工作政策性强，涉及面广，工作量大。各级农业部门文件要求将仲裁工作经费纳入同级财政预算予以保障。但，目前我县没有专门的工作经费，工作开展举步维艰。现在的土地承包纠纷往往案情复杂，解决起来也非常的棘手，需要投入大量的人力和物力。缺少经费制约了仲裁工作的有效开展。
4、农村土地纠纷调解仲裁基础设施建设严重滞后。我县土地纠纷调解仲裁基础设施建设较差，没有专门的土地纠纷调解仲裁场所及设备。现在土地纠纷的调解仲裁都在陈旧的会议室进行非正规化的调解仲裁，与我县土地纠纷多发频发的现状相比，其仲裁基础设施建设明显滞后。
三、对策及建议
针对我县农村土地承包经营中存在的纠纷、矛盾及现状，我们根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律规定，结合我县实际，特提出一些解决对策：
（一）依法稳定农村土地承包关系。我县是一个典型的彝族聚居山区农业贫困县，土地仍然是劳动力的重要载体，是农民重要的生产资料和生活来源。土地承包关系稳定了，才能保障广大农民最基本的生产、生活条件，才能保护和调动农民生产的积极性，才能稳定农村基本经营制度，并为整个经济体制改革和发展提供稳定的社会环境和经济基础。要严格依照法律、法规的要求，依法加强农村承包合同管理，指导土地合法有序流转，强调流转合同的签订，消除纠纷隐患，维护合同的严肃性。严禁擅自变更和强行解除未到期承包合同的行为，对违反法律、法规、政策、家支干政等侵害当事人合法权益的行为予以坚决制止，确保纠纷当事人的合法利益。
（二）妥善处理好土地征用中的问题。严格按照土地征用程序，统一补偿标准；对占压耕地的各项补偿费要及时全额发放到农户，公平、公正地分配征地款，保障每个村民平等地享有土地收益权。
（三）多种手段并用及时化解纠纷。根据我县民族地方的特点，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包经营纠纷中的作用。我们应针对不同的纠纷案件，既要采取法律的、经济的、行政的手段还应采取民间的等多种形式进行调解。及时制止矛盾冲突，避免不必要的损失。依法加强农村土地承包经营管理，抓好土地承包经营纠纷仲裁，加大土地承包纠纷的调处力度。高度重视土地承包纠纷的上访接待工作，消除对立情绪，及时调解纠纷，努力把矛盾化解在当地，消化在基层，确保农村社会的稳定。
（四）一要进一步加强仲裁机构队伍建设，更换仲裁委员会成员，重新聘请仲裁人员，加强仲裁员业务培训、解决仲裁人员编制等，进一步稳定仲裁队伍，提高仲裁人员业务水平，建立一只权威性的仲裁机构，以维护法律的尊严；二要积极向政府汇报，争取财政支持，将仲裁工作经费纳入县财政预算予以保障，着力解决仲裁所需经费问题，确保工作的正常运行；三要重视农村土地承包经营纠纷调解仲裁基础设施设备的硬件建设。建一个标准化的仲裁场所，包括：仲裁庭、合议庭、案件受理室、档案会商室及办公设备，使我县土地纠纷调解仲裁机构办案条件得到全面改善，调解仲裁工作将按流程规范开展，接访、仲裁案件数量明显提高，土地纠纷化解能力显著提升，推动我县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作步入制度化、规范化、标准化的轨道，促进我县农村经济发展和社会和谐稳定。
[1]《四川省农村土地承包经营纠纷仲裁培训资料》.
现将有关情况汇报如下：
一、开展农村土地承包纠纷仲裁的必要性
__是全国首批对外开放城市之一，又是全国最早试行包产到户的地方。近年来，随着经济的快速发展和广大农民的权益保护意识的不断增强，农村土地承包纠纷时有出现，并且呈现出群体性、复杂性、多样性等特点，如何积极探索化解农村土地承包纠纷的办法成了摆在各级政府面前一个迫切需要解决的问题。
开展农村土地承包仲裁是现实所迫。土地不但是最基本的生产资料，也是农民当前主要的生活保障。我国实行土地承包到户20多年，在极大提高农村生产力的同时，也因初始阶段缺少统一规范，累积了不少矛盾纠纷。近几年，党中央、国务院相继出台了一系列扶农政策，农业产业结构优化，过去因负担重、收入低而扭曲的土地收益价值得到回归，调动了广大农民发展农业生产的积极性。同时，随着工业化、城市化进程的加快，土地资产价值也大大提升，因此，潜伏的矛盾开始凸显和激化。特别是在象__这样的经济发达地区，土地承包经营纠纷已经成为影响农村社会稳定的热点问题。但是，以往由于政府部门没有法律授权，很难“插手”；让村级组织自行解决，又难以通过“需三分之二以上社员或代表通过”的这道门槛，因此村干部往往不愿意出面代表集体接受调解；法院因土地承包方面的法律不够健全，缺乏受理、审理依据，又常以“农民（社员）个人与村集体之间不属于平等的民事主体”为由，不予受理此类诉讼，以至形成农民对土地承包纠纷“投诉无门”的现象。因此，积极开展农村土地承包仲裁工作，是在现行法律框架内化解上述困境最为便捷和有效的选择。
开展农村土地承包仲裁是稳定所需。根据调查分析，产生土地承包纠纷的主要原因有：一些地方土地承包基础工作不够规范、程序不当，导致不少承包主体、对象、权利义务关系等要件缺失或错位；对土地征用后安置和补偿利益的分配不当，侵害了部分妇女和外出务工、经商农民的合法权益；部分农村基层干部对土地互换、转包、机动地处理不公正等等。这些纠纷有的已有近20年的历史；有的已酿成上百户的群体案件；有的个案争议标的甚至高达近百万元。过去由于不能及时有效地解决此类纠纷，不但影响了农村社会稳定和经济发展，也因大量的越级、重复、涉法上访，给各级党委、政府的日常工作带来很大冲击和压力。因此组建农村土地承包仲裁机构，及时、妥善地化解纠纷，不仅关系到广大农民的合法权益，而且也关系到农村经济社会发展和稳定。
开展农村土地承包仲裁是农民所盼。开展农村土地承包纠纷仲裁工作，是贯彻实施《土地承包法》，稳定和完善双层经营体制的重要内容，是取信于民、保障农民合法权益的一件实事，也是事关广大农民切身利益、民心所向的一件好事。由于现行法律没有规定各级政府对农村土地承包个案有进行审查、纠正的职责和权力，因此，在享受土地承包权益方面，确实存在着部分弱势农民（尤其是妇女）遭受不公平待遇的情况。如外出务工经商或其他原因放弃土地耕作的社员、农嫁非妇女、离婚的妇女或入赘男子、自理口粮落户小城镇的社员、现役士兵、定销户的新增农村家属、出国未迁户口的社员等特殊群体的土地承包权益得不到保护的情况常有出现。依据《农村土地承包法》等法律规定，调解、仲裁农村土地承包纠纷工作是法律赋予农村经济管理部门的职能，同时也是农村经济管理部门的一项重要工作任务。
二、我市开展农村土地承包纠纷仲裁试点的具体做法
（一）成立仲裁机构
经__市人民政府批准，市农村土地承包仲裁委员会于20__年7月建立，负责受理市辖3个区的土地承包纠纷案件。仲裁委员会成员由市农业局、林业局、法制办、市妇联等部门的负责人担任，并由市政府发文任命。仲裁委员会首批聘任了34位仲裁员，分别来自市、区农业局、林业局、法制办、妇联等部门及一些执业律师，任期两年。仲裁委员会下设秘书处，目前挂靠在我局政策法规处，负责处理仲裁委的日常工作。
（二）强化业务培训
农村土地承包仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地承包政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。虽然仲裁员基本上都是选择熟悉农业农村工作、懂一定政策和法律知识的人来担任，但是同样面临着加强培训、尽快熟悉业务的问题。因此，我们始终把加强仲裁员的培训作为一项重点工作来抓。先后于20__年7月和今年8月举办了两期土地承包仲裁工作培训班，开展了土地承包政策法规与仲裁案例评析、仲裁工作流程以及仲裁案件证据规则及其适用等内容的培训。全市农口相关业务机构负责人、仲裁员和仲裁办工作人员200多人次参加培训和考试，其中不乏市、县两级的资深律师，部分基层法院和外地农业局也派员参与培训。
（三）完善仲裁机制
制定土地承包纠纷仲裁规范化制度。结合土地承包体制的特点，我们借鉴（民商事）仲裁和劳动仲裁的做法，参照法院民事审判的规则，制订了《__市农村土地承包仲裁试行办法》、《__市农村土地承包仲裁机构组织规则》和《__市农村土地承包仲裁机构办案规则》。鉴于立法权限问题，前两个制度目前仅用于内
部参考实施；后一项制度，则已由市农业局、林业局联合行文实施。设计法律文书和操作流程。由于土地承包仲裁工作具体操作无现成格式可用，而案件从受理到仲裁文书的送达、回访等都需要形成完善的工作机制，包括立案、现场勘查、取证、庭审、合议、调解、仲裁、结案和协助执行等每一环节都要制订操作规程，保证纠纷公正裁决。因此，仲裁委参考法院民事审判制度，在不断总结经验教训的基础上，陆续出台了《仲裁员管理办法》、《仲裁工作流程规则》、《仲裁庭审程序规范》等内部规范制度。同时，陆续设计并不断修订完善了50余件法律文书格式。
建立土地承包仲裁政策法规数据库。由于土地承包相关立法滞后，此前有法可依的主要是《农村土地承包法》和最高人民法院的两个司法解释，审理依据严重不足。为此，仲裁委对现有法律、法规和规章进行了大规模的检索研究，同时还收集了国家、省关于农村土地承包的政策文件，建立了农村土地承包仲裁专用政策法规电子数据库，主要包括法律依据、政策依据和制度依据三方面内容，其中相关法律法规31件，政策文件41件，并与鹿城法院作了交流，为依法审理提供了可靠的依据。
（四）依法开展仲裁
1、遵循仲裁原则
坚持地位平等的原则。纠纷仲裁当事人无论是农户、业主，还是村（社）集体经济组织，在纠纷调解、仲裁过程中，其法律地位人人平等，以事实为依据，以法律为准绳，公平、公正地调处纠纷。
坚持实事求是的原则。当事人提出仲裁申请后，仲裁委员会要对承包纠纷案件进行调查了解，依照法律规定和客观事实，决定是否受理。案件受理后，要进行深入细致的调查，取得农村土地承包的原始资料和证明材料，实事求是，分清是非曲直，为农村土地承包纠纷仲裁提供可靠证据。
坚持调解优先的原则。虽然一般申请仲裁的案件都是经过多次调解无果，但仲裁委仍然坚持调解为主、裁决为辅，在制度上和程序上保障将调解结案作为首选目标，并在工作中努力贯彻。确实无法达成一致协议的，依法及时作出裁决。
2、探索制度创新
建立核稿发文制度。所有仲裁文书在该案首席仲裁员正式签发前，均先由秘书处对行文格式、文字语句和裁决条文等进行核稿把关，若发现有重大问题，及时与该案首席仲裁员沟通，必要时可商请该案仲裁庭重新合议。
试行裁前告知制度。为保障仲裁当事人充分行使知情权和参与权，并使当事人获得一次裁前救济机会，仲裁委参照行政处罚告知模式，对较为复杂的案件试行裁前告知制度。即对经过开庭审理后调解仍有困难的，在仲裁庭作出合议结果后，可以把初步裁决方案口头告知一方或各方当事人，以促使调解结案。对仍不能达成调解意向的，由仲裁委秘书处将仲裁裁决书的征求意见稿发给各方当事人，并给予7～10天时间内让其充分研读论证。如果当事人认为裁决书对己方申请（答辩）观点的引用、证据和案件事实的认定、过错责任分析、适用法律、政策及初步裁决意见等任一方面有不当之处，或文字、计算结果有误的，有权以书面形式向仲裁委提出修改意见，有重大异议的，并可请求仲裁庭重新合议。
开展内部交流评议。要求所有调解书和裁决书都发送到内部统一邮箱，全市所有土地承包仲裁机构的仲裁员都可以上网查看并匿名评议。
裁后回访结果通报。仲裁委对已到法律生效期的案件都要作裁后回访。凡是无法执行或被法院审理后的案件，都要进行内部通报，便于及时吸取教训。
3、重视理论研究
20__年底前，我们在市科技局的支持下，立项开展了__市农村土地承包仲裁软课题研究。主要内容包括：__市农村土地承包20多年积累的纠纷矛盾现状和化解途径、仲裁相关制度研究设计、土地承包仲裁全套法律文书格式设计等。通过一年多理论联系实际的研究，基本上已经达到预期的目标，为整个试点工作的顺利开展，打下了良好的理论基础。
（五）及时扩大试点
市本级试点取得阶段性成果后，我们积极部署有条件的县（市）积极开展仲裁工作。目前，8个县（市）都已经建立了土地承包纠纷仲裁机构。其中，乐清市仲裁办和泰顺县仲裁办各定编2个全额事业编制，文成县仲裁办定编5个全额事业编制。乐清、瑞安、苍南、平阳、永嘉等地已开始审理案件，其中有相当比例为历史遗留的老大难问题。
我们对县（市）的业务指导主要采取以下几种方式：一是派业务骨干兼任各县仲裁委的仲裁员，在开首个示范庭和遇群体、疑难案件时出庭支持，至今共参与审理了十几个案件；二是在“__农业信息网（互联网）”上开设“土地承包仲裁”子网，面向全社会开放，主要内容有相关的政策法规、制度，仲裁信息和申请书格式等；三是专设了“__土地仲裁”专用电子信箱，存有相关政策法规、制度，庭审标准程序、法律文书格式、仲裁示范案例以及内部交流的其它信息，并不定期地补充、更新。全市农村土地承包仲裁机构和仲裁员均可凭密码进入下载或交流；四是设立内部热线电话，由市仲裁委业务骨干提供咨询服务；五是加强业务培训，提高仲裁员整体素质。
三、仲裁试点取得的成效
（一）探索了可行的仲裁机制，破解了投诉无门的“三难”怪圈。我市自开展农村土地承包纠纷仲裁以来，已从政府部门“很难插手”、村级组织“不愿协调”和法院“不予受理”这样的一个“三难”境地，走到了现在的“投诉有门”。应该说，农村土地承包仲裁工作开辟了当代农村土地制度改革的新纪元，填补了机制上的缺陷。到目前为止，市仲裁委已受理仲裁申请130多件，其中已审理结案78件。根据最近的回访情况显示，除了尚未到期生效的案件，大部份都已顺利执行。各县（市）也已审理结案合计70多件。
（二）解决了一批历史遗留问题，维护了弱势农民的合法权益。如苍南县有一个农民因为一直要不到应得的承包地，已经告了20多年的状，从乡镇办事处逐级告到中央，虽然先后有3位县领导曾作过明确批示，协调会、调解会也开了好多次，但一直无法得到妥善解决，上法院又被驳回，与村里关系搞得越来越僵，当事人曾表示绝望。该案被列入省联席会议“四访”件督查、督办的__市3个重点案件之一。通过土地仲裁机构的仲裁，得到了承包地。该农民拿到裁决书后，给仲裁委送来了一块牌匾。鹿城区农民胡老汉，与改嫁的媳妇周某为一块土地的承包权发生争议，闹了十多年的纠纷，村委会
和乡司法办就对此事进行过多次调解，后来还至鹿城区法院和市中级法院，但问题一直没有解决。市仲裁委受理后，对该案进行了深入的调查和分析，历时数月，终于厘清了完整的证据链，作出了争议地块属胡老汉承包的明确裁决。该案得以顺利执行，胡老汉感动不已，执意送来大红锦旗致谢。（三）更好地实现了社会公平，维护了农村社会的稳定。农村土地承包面广量大，纠纷情况错综复杂、政策性强、解决难度大。特别由于__人多地少，农村人均还不到3分地，过去妇女基本不下田，外出务工、经商的农民也基本无地，但在土地征用补偿的时候，有些地方将之直接与承包面积挂钩，导致这些农村集体资产共有人的合法权益遭到了严重侵害，此类问题成为社会热点。现在，凡是开始受理土地承包纠纷仲裁案件的地方，此类几近绝迹，群体性闹事事件也得以平息。我局前几年受理土地承包越级上访案件一般都在50件以上，而且只能批转各县自己处理。近两年降到只有区区数件，且都很快转到各仲裁委依法受理。乐清、苍南、瑞安仲裁委都曾受理过申请人达上百户的群体案件。瑞安市有一个重点案件，涉及174个农户，在仲裁委作出公正裁决后，村民们非常感动，特地送来“清正廉洁树榜样，执政为民传佳话”、“功在千秋万代，尽心为民办事”两面锦旗。可见仲裁方式既克服了渠道解决问题周期长、成功率低的问题，又避免了民事诉讼程序复杂、成本高的问题，及时有效妥善化解土地承包纠纷，维护了社会公平和农村稳定。
（四）促进了土地二轮承包完善，巩固了党的政策基石。通过仲裁工作的开展，尤其是仲裁结果的执行，促使乡村两级积极解决历史遗留问题，纠正违反法律、政策的规定和做法，补充、完善承包合同，从程序和实体两方面完善土地二轮承包工作，使得农村家庭承包、双层经营这一农村政策基石得到了进一步的巩固。
（五）发现了体制缺陷和法律空白，提供了翔实的立法依据。我市在开展仲裁试点的过程中，由于深度介入现实纠纷的全程调查处理，陆续发现了不少体制缺陷和法律空白，如农村经济合作组织成员身份界定，村（社）、组（队）所有制相嵌，承包地征收补偿利益分配，仲裁机构的设置、定性等问题，并通过多种方式参与国家和省的立法进程。
（六）培养出一批精通业务的骨干力量，促进了政策法规的普及。农业部门历来缺乏法律专业干部。通过开展仲裁工作，不但多了一个依法护农的得力手段，也培养、锻炼出一批具有更高水平的依法行政业务骨干。由于长期没有办理土地承包纠纷案件，过去律师队伍中极少有这方面的业务知识，很不利于为被人维护合法权益。但凡参与了仲裁活动的，在这方面的水平都有明显提高。仲裁机构在审理案件、尤其是群体案件的过程，本身也就是一个宣传普及法规和政策的过程，各方当事人或案件的律师，都普遍反映学到了不少相关知识、受益匪浅。乡镇、村干部和相关管理部门则表示有助于促进他们完善制度、加强管理，举一反三、正确处理历史遗留问题。
（七）积累了宝贵的经验教训，促进了扩大试点的顺利开展。通过试点，逐步建立健全了各项规章制度，完善了各种法律文书格式，积累了不少宝贵的经验教训和示范案例，为全市各县（市）全面开展仲裁试点工作打下了坚实的基础。目前各县（市）的案件审理质量也不断提高，基本上都能达到预期的标准。乐清、瑞安、苍南处理的群体案件，都做到了既依法裁决，坚决维护弱势群体的合法权益，又采取多种措施，妥善处置，不引发新的社会动乱。
四、目前土地承包仲裁工作存在问题
（一）法律依据不足。以前涉及农村土地承包的少数几部法律和相关规定不够具体，以至对许多问题的判断和处理无法可依。浙江省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法出台后，在许多方面做了规范。但仍然还有一些问题，譬如农村集体经济组织成员身份界定问题，承包地征收补偿安置利益的合理分配，农村土地家庭承包后自留地的定性，历史遗留问题的处置，等等。因此亟待加快相关立法，建立符合“三农”特点的仲裁规范，为农村土地承包仲裁提供所需的法律依据。
关键词：土地承包纠纷仲裁；新农村建设；法律适用；衔接
中图分类号：D925，7文献标识码：A文章编号：1004―1605(2009)08／09―0135―04
农村土地承包关系的稳定与否，直接关系到新农村建设的成败。近几年来，由于国家“一免四补”政策的出台，农民对承包地的态度发生了巨大的变化，土地的价值重新被发现，再加上城市化进程加快和国家建设用地增加，大量土地被征用，以及土地承包经营权流转不规范等多种原因造成农村土地承包纠纷和矛盾日益凸显，甚至激化，土地承包纠纷已成为影响农村社会稳定的一大因素。因此，结合我国实际对农村土地承包纠纷仲裁工作的现状和存在的问题进行考察，对于提高土地仲裁在解决农村土地承包纠纷中的实效，保持农村稳定和实现农业可持续发展，具有重要意义。
一、土地承包纠纷仲裁解决机制的运行现状及存在的主要问题
农业部于2006年8月批准安徽省的舒城县、祁门县、太和县、固镇县、泾县、凤阳县、肥东县、和县、凤台县、铜陵县、东至县和谯城区等12个县(区)进行农村土地承包纠纷的仲裁工作试点。
安徽凤阳县在2006年被农业部列为土地承包纠纷仲裁工作首批试点县之一，并在安徽省率先开展了仲裁试点工作，也是目前安徽省土地仲裁试点工作开展最好的地区之一。截至2008年，仲裁案件百余件，裁决和调解结案各半，不服裁决提出诉讼24件，占全部仲裁案件的28％，多元化和多渠道土地纠纷解决机制已逐渐形成。此外，安徽肥东县、谯城区、东至县等县区在土地仲裁试点工作中也有十分突出的成绩，为进一步在安徽全省开展土地仲裁工作积累许多宝贵的经验。
土地仲裁毕竟是一个新兴事物，在实际工作中存在这样或那样的问题也是在所难免的。目前，试点过程中主要存在以下主要问题：
1，土地承包纠纷仲裁无法可依的情况十分严重。虽然《农村土地承包法》对农村土地承包纠纷仲裁作了原则性规定，但对仲裁机构的设置、仲裁规则和程序没有具体规定，致使目前农村土地承包纠纷仲裁基本无法可依。从安徽试点县的情况来看，多数地区的做法是根据《仲裁法》和《民事诉讼法》制订本地适用的农村土地承包纠纷仲裁暂行办法，自行确定仲裁的受理范围、仲裁规则、法律适用、裁决执行、法律文书的制作等事项。这种做法虽然可解燃眉之急，但也存在以下问题：第一，根据立法法第八条规定，诉讼和仲裁制度只能由法律设定。农村土地仲裁由于没有专门法律规定和授权，其合法性是值得怀疑的；第二，安徽省的仲裁受案范围、仲裁规则、法律适用、裁决执行、法律文书的制作等方面与其他省的规定不一致，安徽省内各地区也不一致，这严重损害了法制的统一；第三，由于农村土地仲裁的法律适用不一致，导致同样的案件在不同的地区仲裁可能会产生不同的结果，这不仅破坏了法制的统一，还严重影响了仲裁裁决的权威性；此外，国家土地政策与法律的关系也亟待厘清。
2，土地承包纠纷仲裁还没有为广大群众(包括地方干部)所熟知，有利于开展土地仲裁的氛围还没有完全形成。首先是各级政府及有关部门还没有真正认识到土地仲裁工作对农村发展与稳定的重要意义，不少地方政府对如何开展土地仲裁尚处于观望状态。课题组调查表明，虽然安徽省的所有试点地区均建立了土地仲裁机构，但有些地区只是在当地的农业主管部门下的经管部门挂了仲裁机构的牌子，没有专职的仲裁人员，也不具备仲裁条件，实际上也没有真正开展过仲裁工作。其次是农民群众还缺乏对土地仲裁的了解和起码的信任。调查表明，90％以上的受访人没有听说过土地仲裁，也不知道土地纠纷可以通过仲裁解决，各地相关机构也基本上没有对土地仲裁进行有效的宣传。同时，约40.7％的受访人表示不会选择仲裁来解决纠纷，原因主要是对土地仲裁的公正性和权威性没有信心，这在一定程度上影响了土地仲裁的实效性和进一步发展。
3，各地仲裁机构解决纠纷的能力不足，仲裁机构还不能适应仲裁工作的需要，仲裁人员的素质有待于进一步提高。虽然安徽省进行了两次仲裁人员培训，但受训人不到100人次，并且培训时间短，受训人又基本没有法律基础，导致目前仲裁人员的业务水平不高，仲裁的实践经验严重不足。另外，由于仲裁人员主要来自农经工作人员，除了担任仲裁员外还要承担大量日常管理工作，在时间、精力、程序上不能保证仲裁工作的规范开展，影响了仲裁的严肃性和权威性。
4，目前对土地仲裁的理论研究尚处于起步阶段。虽然安徽省的东至县和风阳县早在1999年就进行过农村土地承包纠纷的仲裁工作并取得了一定效果，积累了一定的实践经验。但由于各种原因没有及时进行总结并在全省推广。至于对农村土地承包仲裁的相关理论问题(如仲裁机构如何设立、仲裁员的培训和聘用规则，如何协调仲裁与法院的关系等等)的研究成果更是凤毛麟角，不多的研究成果也是对其他省份的某些地区的土地仲裁活动的经验总结类的文章(如《东台土地仲裁的实践与探索》)，缺乏理论深度和系统性。由此，对于仲裁中出现的问题一方面是无法可依，另一方面缺乏成熟理论的支撑，土地仲裁的进一步发展面临严峻考验。
二、完善土地仲裁解决机制的相关对策及对今后工作的几点建议
1，明确土地仲裁的功能定位，为进一步完善土地仲裁机制指明方向。正确的功能定位是做好土地仲裁工作的前提条件，对解决当前仲裁实践中出现的困惑是十分有益的。土地仲裁是在建设社会主义新农村的背景下，为及时有效地解决农村土地纠纷所设立的一项纠纷解决制度。其意义在于弥补原有纠纷解决机制的不足，分流土地案件减轻法院负担，为建设社会主义新农村服务。由此可见，土地仲裁只是多种土地纠纷解决方式之一，是多元化土地纠纷解决机制中的一环，而不是完全取代和解、调解和诉讼等纠纷解决方法，并企图通过仲裁将所有的土地纠纷毕其功于一役。既然土地仲裁只是多元化土地纠纷解决机制中的一个环节，那么，它应当具有自己的不同于传统纠纷解决方式的特点――充分尊重当事人的意愿，以提高仲裁裁决的执行率；程序简便、时效短以节约纠纷解决成本；中立、公正、公平以及专业的仲裁人员以提高仲裁的权威性――这样才能起到相互弥补、相互配合的作用。因此，从某种程度上讲，土地仲裁在解决纠纷当中的有效性不仅取决于仲裁制度本身的完善程度，也取决于土地案件及当事人本身的特点是不是适合用仲裁方式来解决。实践中出现的不管是什么样的土地纠纷，也
不管当事人是否愿意一律强制仲裁的做法是值得商榷的。另外，盲目学习法院诉讼模式，导致仲裁诉讼化并试图把土地仲裁建设成另一个法院的做法不但有悖仲裁的本质也背离了建立土地仲裁纠纷机制的初衷。
2，积极推进仲裁立法，改变土地仲裁无法可依的现状。为解决土地仲裁无法可依的问题，农业部做了大量有效的工作，并在充分调研的基础上起草了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)》(以下称草案)，该草案已获得国务院常务会议的原则通过并在十一届全国人大常委会第八次会议上进行了审议。但毋庸讳言的是，目前的《草案》尚有诸多问题需要进一步研究和探讨。比如草案没有把土地征地补偿纠纷列入仲裁受案范围，这样做法既不符合目前的仲裁实际(在某些试点地区已经对该类纠纷进行了仲裁实践并取得一定的成效)，在理论上也值得进一步推敲；再如《草案》对仲裁机构如何独立裁决(尤其是如何不受行政机构的干扰)的保障措施规定的过于原则从而缺乏操作性等等。因此，进一步加强对《草案》中的重点问题进行专题研究，并在此基础上对《草案》进行完善是一项十分艰巨和紧迫的任务。对于安徽省的仲裁实践来讲，在《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法》一时难以颁行的情况下，应以《中华人民共和国农村土地承包法》及安徽省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法所确定的仲裁规则、程序、方法为基础并在吸收其他地区(如浙江温州)的先进经验的基础上制定统一的《安徽省农村土地承包纠纷仲裁试点暂行办法》和试点期间的仲裁受案件范围、仲裁程序及主要的法律文书范本来指导目前的仲裁试点工作，这一方面可以解决基层仲裁工作中无章可循的困境，另一方面也可以统一仲裁标准，减少因为标准不一所带来的隐患。
3，进一步加强软硬件建设，满足开展仲裁工作的必备条件。首先，在硬件建设方面，应加快仲裁庭的基础设施建设和设备配置，尽快为仲裁机构配备仲裁必要的工作场所及办案所需的设备器材(如配齐必备的计算机、打印、复印机、照像机、摄像机和各种现场勘验设备)，为仲裁人员到农村办案配备必要的效能工具。同时要加强各项规章制度的建设，对仲裁文书、档案管理等关键环节，要有相应的制度进行规范。在这方面地方政府应承担主要的责任，要改变观念，充分认识到仲裁工作的重要性和必要性，切实解决仲裁工作中的经费及设备问题，为仲裁创造良好的条件。
其次，完善土地仲裁机构，进一步提高仲裁人员素质，为进一步提高仲裁机构的办案质量提供组织保障。目前安徽省的做法是仲裁人员基本来源于农业部门并且一般是一身兼数职，这样做虽然简便但很难保证仲裁的中立性及办案的质量。课题组调查表明，85％的群众认为土地仲裁公正是首要的，另有26.3％的群众对仲裁庭的裁决公正性表示质疑，尤其是以基层政府和村委会为被申请人的情况下这种质疑更为普遍。因此，课题组建议应根据仲裁的一般特点及其他地区的经验作出相应的调整。具体来讲，仲裁人员的来源应当尽量广泛，可以聘请退休法官、资深律师及农村土地方面的专家学者任仲裁员。理由有以下几点：第一，聘请退休法官、资深律师及农村土地方面的专家学者任仲裁员可以缓解当前仲裁员法律素养不高的问题；第二，有利于保证仲裁庭的独立和中立，一方面可以消除当事人的顾虑，提高仲裁裁决的权威性，另一方面也可以在一定程度上提高办案质量；第三，聘请退休法官、资深律师及农村土地方面的专家学者任仲裁员，不需要地方政府解决仲裁人员编制问题，从而有利于防止机构的膨胀。在做好上述工作的同时，加大对仲裁人员的培训力度也是当前十分急迫的任务。
4，正确处理仲裁与诉讼的关系，妥善解决仲裁与诉讼的衔接问题。土地仲裁只有在取得法院的充分支持的情况下，才能发挥其应有作用。目前普通商事仲裁的没落在很大程度上就是由于仲裁与法院的相互排除的结果。《中华人民共和国土地承包法》第五十一条第二款规定，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院。第五十二条规定，当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院。逾期不的，裁决书即发生法律效力。可见，我国土地纠纷仲裁与诉讼的关系是“一裁两审”制，仲裁不是诉讼的前置程序。但土地仲裁与法院如何衔接则没有明确规定，实践中试点地区一般是参考仲裁法和民事诉讼法来处理法院与土地仲裁的关系。即法院对土地仲裁通过撤消裁决的方式进行监督，仲裁裁决的执行、证据保全、先予执行及调查取证则申请法院协助，在具体操作中一般也是县(区)域内的自主协调为主，仲裁与法院成熟的衔接机制尚未形成。虽然在调查中课题组没有发现法院撤消仲裁裁决的情况，但根据其他地区的经验和实践，从长远来看，正确处理仲裁与诉讼的关系，解决仲裁与诉讼的衔接问题是土地仲裁深入发展的“瓶颈”所在，必须给予充分的重视，应当对此组织专题研究并在将来的立法中给予明确。
首先，土地仲裁与诉讼在受案范围方面的衔接。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)，目前法院受理的土地纠纷主要有：承包合同纠纷；承包经营权侵权纠纷；承包经营权流转纠纷；承包地征收补偿费用分配纠纷；承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院则不予受理。虽然目前各地在仲裁的受案范围方面没有统一规定，但集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而产生的纠纷土地仲裁机构一般是受理的。由此可见，仲裁受理的案件要比诉讼广泛，如果当事人不服仲裁裁决又另行提讼，法院就会就该纠纷不属于法院受案范围而驳回，如此“一裁两审”的纠纷解决体制将无法贯彻。针对这种情况课题组建议，首先，人民法院应当适当扩大案件的受理范围，真正落实司法最终解决原则。对于那些确属行政机关处理的纠纷应当告知当事人寻求行政救济的途径，对行政机构的处理决定不服的可再提起行政诉讼；另外，土地承包权是用益物权，不受诉讼时效的限制，法院在处理土地纠纷(尤其是因历史原因造成的纠纷)时不应以超过诉讼时效为由驳回。
我受省人民政府委托，现就《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法(草案)》(以下简称办法草案)的有关问题作如下说明：
一、制定实施办法的必要性
农村家庭承包经营制度是我国农村的基本制度。从1998年开始，我省进行了二轮承包。2002年，又对二轮承包进行了完善。总的来说，我省的农村土地二轮承包是比较顺利的，98％的耕地已经全部承包给农户。2002年8月，国家颁布了农村土地承包法，确立了以家庭承包为主体的经营制度，保障农户土地承包经营权30年不变。对照法律规定和我省这些年来农村中暴露出的问题，我省农村土地承包还存在不少亟待解决的问题：一是有些地方的土地承包期限没有规定30年，有的甚至5年或者10年一调整；二是承包土地的流转还缺少具体的制度规范和必要的制度推动；三是承包土地纠纷处理制度不够完善，对因承包纠纷引起的社会矛盾的化解还不够有力；四是农村土地承包权证的核发、变更、注销和管理还缺乏具体的规范，地、证不符的情况在不少地方存在，等等。为使农村土地承包法更好地得到实施，稳定农村土地承包制度，化解农村土地承包中的各种矛盾，解决农村土地承包和承包合同管理中存在的各种问题，制定《浙江省实施(中华人民共和国农村土地承包法)办法》十分必要。
二、办法草案的起草经过
实施办法列入2005年省人大常委会立法计划二类项目后，我厅于2005年4月成立了起草小组，并进行立法调研，于2005年7月底完成了初稿。2005年8月初，起草小组赴温州、台州进行调研。8月中旬，对办法草案再次进行修改，并在市级农业系统会议上征求意见。8月底，征求了全省农业系统的意见。9月下旬，征求了省级有关部门的意见。实施办法列入2006年省人大常委会立法计划一类项目后，我们按规定向省政府报送了办法草案。省法制办在征求意见和组织调研的基础上，对办法草案进行了修改，并于5月9日召开有关部门参加的协调会，对办法草案进行修改完善。6月9日，省政府常务会议讨论通过了办法草案。
三、办法草案主要问题的说明
农村土地承包法对农村土地承包中涉及的相关问题作了比较详细的规定，特别是承包双方的权利、义务，保护农户土地承包经营权方面有详细的制度规范。我省农村土地二轮承包已经完成，并进行了完善。因此，办法草案将重点放在承包后的承包经营权的稳定及矛盾处理上，而不是确定如何承包的问题。同时，作为上位法的实施办法，对上位法已经规定的制度，除作十分必要的衔接外，不再作重复性规定。根据上述思路和本省农村土地承包中存在的问题，办法草案在以下几个方面设立了相应制度：
(一)关于发包与承包。办法草案在土地承包经营权的确定方面规定了以下几项新的内容：
一是对发包主体作了更具体的规定。
二是对自愿放弃承包土地农户的其他权益作了规定。农户虽然放弃土地承包经营权，但作为农村集体经济组织成员还具有集体经济收益分配权和土地所有权补偿受益权。为此，办法草案作了专门规定。
三是办法草案对村规民约、村民代表会议决议的合法性问题作出规定。明确村规民约、村民会议决议与法律、法规、规章和国务院规定相抵触的无效。
四是对承包期限的规定。为保障农村土地承包法确定的农村土地承包经营权30年不变，办法草案明确，二轮承包中已签订的承包合同承包期限短于30年的，视为30年。
五是为了保证农村土地其他方式承包更加合理、公平，维护农村集体经济组织全体成员的合法权益，办法草案对采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，明确承包方案应当向集体经济组织全体成员公示，其中公开协商方式承包农村土地的，其承包底价及支付方式应当经本集体经济组织成员多数同意。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
(二)关于土地承包经营权的保护。如何保护土地承包经营权，农村土地承包法设专节作了规定，这也是该法解决的主要问题之一。办法草案除对有关内容作衔接性规定外，重点在以下几个方面作了细化和新的规定：
一是根据农村土地承包法规定的承包期内发包方不得收同承包地的规定，办法草案对不得收回的具体情形作了规定。
二是办法草案除重申对妇女土地承包经营权的保护外，即承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。同时明确，男方到女方家落户的，也同样适用这些规定。
三是为确保承包经营权长期稳定，办法草案规定，除三种情形，经集体经济组织成员绝对多数同意，并经批准外，承包期内，发包方不得调整承包耕地。这三种情形包括：因自然灾害严重毁损承包耕地；承包上地被依法征收、征用、占用后，要求继续承包土地；以及国家移民需要。
四是明确界定可以用于调整的土地，即依法预留的机动地；围垦、开垦、复垦、土地整理等新增加的土地；自愿交回的地；依法收同的土地。除这些土地外其他土地不得用于调整，特别是农户的承包地。
(三)关于土地承包经营权流转问题。在确保农户土地承包经营权的前提下，如何促进土地流转，对提升农业生产水平，提高农业生产效益，推进农业现代化具有十分重要的意义。为了保证土地流转更加有序，办法草案在农村土地承包法的基础上，新设立了以下几方面的制度：
一是承包经营权转让时，应当对承包土地被征收、征用时的补偿费分配作出约定。
二是土地集中连片流转的，受让方应当与每个承包方签订土地承包经营权流转合同。
三是明确委托流转的行为规范，承包方委托发包方或者中介机构对其承包地进行流转的，应当签订委托合同，约定双方的权利和义务。
四是农户将承包经营权入股从事农业合作生产的，股份合作终止时，入股的土地应当退回原承包农户。
五是明确了旋转取得的土地承包经营可以再流转。
(四)关于土地承包经营权证的管理。农村土地承包法只有一条对承包经营权证作出规定，在土地承包经营权证管理实践中，许多问题需要进一步明确。由于农业部已经颁布了土地承包经营权证管理办法，具体程序规定比较详细，因此，考虑到本省实际需要，同时与部门规章相衔接，办法草案作了以下几方面的规定：
一是明确以家庭承包方式承包的土地承包经营权证由发包方提供相应的资料(包括承包方案、承包合同等)，报乡(镇)人民政府审核，再报县级以上人民政府核发权证。
二是规定了必须变更承包合同和承包经营权证的6个方面的情形，如承包地被征收、征用、占用等导致承包地位置、面积发生变更的等。
三是规定了权证变更申请主体是承包合同当事人，即发包方或者承包方，避免部分承包地被征收，承包方不申请变更
而使承包权证上登记的承包地面积与实际面积不符的情况出现。
四是规定了权证变更公告及异议制度。由于提出变更申请的主体是发包方或者承包方，为防止出现差错，办法草案规定变更的内容必须进行公告，承包合同当事人都可以对变更内容提出异议。
五是规定了承包经营权证收回或者公告注销的情形，为了防止地、证不符情况的出现，办法草案规定了必须解除或者终止承包合同，收回或者公告注销承包权证的6种情形，包括承包地依法全部被征收、征用或者占用的，应当收回或者注销权证。
(五)关于土地承包纠纷仲裁问题。对土地承包纠纷可以进行仲裁，这是农村土地承包法确立的一项制度。但这项制度的具体运行没有相应的制度规定，温州市作为农业部的试点单位，正在进行试点，整个制度还没有最后成型。同时，立法法规定仲裁制度属全国人大常委会的专属立法事项。据了解，全国人大已经将农村承包合同仲裁列入立法计划。为给农村土地承包合同试点工作和全国立法留出空间，同时解决实践中迫切需要解决的问题，办法草案对仲裁工作中急需解决的问题，同时又是地方立法可以规定的问题设专章作了规定，具体有：
一是明确仲裁机构的设立，规定设区的市、县可以根据需要成立农村土地承包合同仲裁委员会，仲裁委员会的办事机构设在农业行政主管部门。由于森林法对林地权属争议解决有明确的规定，所以办法草案明确承包合同仲裁不包括林地纠纷。
二是根据最高法院关于农村承包合纠纠纷解决的司法解释，对仲裁救济和司法救济的关系作了衔接性规定。
二三是规定了仲裁调解先行原则。由于承包纠纷一般都比较复杂，同时裁决的执行更多地需要争议双方对裁决的认可，因此，办法草案规定仲裁机构在受理案件后，要先行调解。
四是规定维护生产秩序优先的原则。对一些生产季节性强的土地承包纠纷，仲裁机构可以先行裁定维持现状，保证农业生产正常进行。
四、其他相关问题的说明
(一)由于在二轮承包中，有个别地方尚未将土地承包到农户，为了使这些尚未实行家庭承包的土地尽快实行家庭承包，办法草案规定本办法实施1年内要落实家庭承包。
(二)由于二轮承包开始至今已6年多，不少地方土地被征收、征用，以及个别调整后，承包权证没有及时变更的情况不同程度地存在，为了确保地、证相符，办法草案规定，办法实施后，农业行政主管部门应当组织一次全面的核实和补正。
一、农村土地承包纠纷仲裁制度现状
虽然我国出台了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，但该法仅仅明确了土地承包经营者和相关人员可以向仲裁机构提出仲裁申请，却并没有明文规定仲裁机构的权力职责范围，也没有列出任何约束仲裁程序执行的明确条文，使得《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的可执行性大打折扣。因此，积极研究、探索农村土地经营承包纠纷调解、仲裁的具体实施方案和方法摆在当前相关政府机关和部门的重要任务。
2006年6月，农业部针对农村土地承包矛盾和纠纷问题通过电话咨询、网络通话等多种方式向社会各阶层人士公开征求解决办法和意见，并《中华人民共和国农村土地承包纠纷仲裁法》征求意见稿，采集广益，寻求农村土地承包合同纠纷的最佳解决办法。经过半年时间的对各种方案、意见的研究和讨论，07年3月，《中华人民共和国农村土地承包纠纷仲裁法》送审稿编写完成。在此之后的历届政府会议上，陆续有几百件法律草案提请讨论研究，充分体现了我国政府领导班子对农村土地承包矛盾纠纷问题的高度重视和重大决心。
《中华人民共和国农村土地承包纠纷仲裁法》对仲裁机构的独立仲裁权有明文规定，坚决禁止社会、个人或行政团体干涉仲裁、执法行为的执行。然而，在我国现有的农村经营管理和土地承包纠纷仲裁体系中，行政、仲裁机关合二为一，同时行使行政权和司法仲裁权，严重违背了仲裁机构的独立仲裁原则。农村经营行政管理和农村土地承包司法管理本为两个互不干涉、各自独立工作体系，如果将农村经营管理掺杂在土地承包纠纷仲裁和调解工作中，则会增加仲裁工作办事流程，延长仲裁执行时间，导致仲裁过程中的人力、物力浪费，使承包方、受让方两方利益受损。财务资源紧缺是我国农业人员普遍面临和亟需解决的问题，而精简农村土地承包纠纷仲裁流程，将仲裁机构与行政机构严格划分开，是减少土地承包纠纷仲裁经费的有效途径，从而极大地缓解农村财务压力。
二、如何完善农村土地承包纠纷仲裁制度
农村土地承包纠纷仲裁作为法外解决手段，应有与诉讼、调解、协商等司法程序相同的独立性和自主性，仲裁机构是脱离于行政机构管辖的独立单位，虽不完全排除相关政府行政部门的辅助和支持，却必须由仲裁委员会单独负责选举、选聘，行政部门机关坚决不得干涉其人事决定。
上世纪末，中共中央办公厅和国务院办公厅共同下发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，并颁布《中国共产党农村基层组织工作条例》，提出加强农村村务公开工作并扩大村务公开范围，财政部提出，尤其要严格要求农村财务公开的执行和管理，建立健全农村村务、财务公开管理工作系统。在农村土地承包纠纷仲裁工作中，务须加强对土地承包纠纷仲裁的过程公开管理，实现仲裁信息透明化，向承包方、受包让方公开调解、裁决、处罚情况，保障土地承包纠纷仲裁工作的顺利进行。
据相关统计数据显示，在农村土地经营承包纠纷仲裁案例中，有关土地承包经营权确权的矛盾和纠纷占了较大比例。随着我国各项生物、环保、水利工程的实施，退耕还林、退耕还湖等工作广泛开展，因此，对土地承包经营权的确认显得尤为重要。承包期限内举家迁入设区的市，转为非农业户口的承包方应将承包土地交还发包方，对于已经领有林权证的退耕还林承包方，不给予土地确权登记。而对于以家庭农场以及农民专业合作社形式承包土地的承包方，如承包代表人由于死亡或丧失民事能力等原因无法亲自进行土地经营权确认，则由家庭成员或合作社人员推举出一人代为办理确权登记。
目前我国的社会保障体系还无法达到世界发达国家的社会保障先进水准，大部分进城务工的农村人口无法得到有效保护。为了抓住土地这根救命稻草，许多农民工返乡向村政府讨要土地，导致土地承包经营权无法正常、顺利完成交接。因此，应当重视和加强对农村土地承包纠纷仲裁制度中农民利益保险保障体系的完善和改进，吸收西方国家先进的农民利益保障管理工作理念，通过地方财政资金的有利支持，给予适当的财政补贴和合理保护，尽可能地为进城务工人员解除后顾之忧。
一、目标任务
研究农村土地承包纠纷出现的新情况、新问题，探索行之有效的解决办法；加强农村土地承包纠纷解决机制建设，推进农村土地承包纠纷处置的规范化、法制化进程；探索和完善农村土地承包纠纷仲裁程序、仲裁方法、仲裁工作规程和仲裁机制。切实提高农村土地承包纠纷的仲裁能力，规范农村土地承包管理行为，减少因农村土地承包纠纷而产生的上访行为，维护农民的土地承包经营权益。
二、主要内容
（一）成立仲裁机构。成立由农经局张徐祥任主任，农经局陈惠芬、骆初阳任副主任，法制办、妇联、国土资源局、司法局、农经局有关领导为委员的市农村土地承包纠纷仲裁委员会，委员会下设办公室，办公室设在市农经局。委员会负责本市范围内的农村土地承包纠纷案件的调查、调解、仲裁工作。
（二）组建仲裁庭。仲裁委员会组建农村土地承包纠纷仲裁庭，仲裁庭设在市农经局。仲裁庭设仲裁台、书记员台、申请人席、被申请人席、第三人席、证人席、群众旁听席等。仲裁庭由首席仲裁员、仲裁员、书记员共10人组成。首席仲裁员、仲裁员、书记员由仲裁委员会集体研究决定，从熟悉农村土地承包法律和政策的司法工作者与律师中聘任。
（三）制定仲裁制度。制定《*市农村土地承包纠纷仲裁暂行规定》、仲裁办法、仲裁程序以及仲裁规则、仲裁员守则、仲裁庭成员职责、书记员职责、档案文书管理制度和仲裁纪律等制度。
（四）规范工作程序。农村土地承包纠纷仲裁委员会建立从案件受理到文书送达、监督、回访的工作机制，确保仲裁工作规范有序；对案件的立案、受理、取证、现场勘查、举证、调解、开庭、合议、裁决、执行、结案等每一个环节都要制定具体的操作规程，确保仲裁公正进行。
（五）加强档案管理。建立档案室，指定专人管理仲裁档案。仲裁庭应在规定的期限内审结案件，并制作结案审批表，书记员负责把各种调解、仲裁文书整理归档，并由首席仲裁员审签后交档案管理人员管理。仲裁档案一案一卷，分类保管。
三、工作步骤
为进一步完善工作机制，市政府决定开展农村土地承包纠纷仲裁试点工作。试点工作时间从20*年5月至20*年5月，具体分为方案制定、机构组建、组织实施、检查验收四个工作阶段。
（一）方案制定阶段（20*年5月至7月）。结合本地实际，制定农村土地承包纠纷仲裁实施方案和仲裁程序，建立仲裁工作制度。
（二）机构组建阶段（20*年8月至9月）。组建仲裁委员会，设置仲裁庭。起草完成各类制度、文书、表格等。
（三）组织实施阶段（20*年10月至20*年2月）。在上级指导下，按照实施方案的规定，聘请仲裁员，开展宣传活动，筹备实施首次仲裁活动。
（四）检查验收阶段（20*年3月至5月）。按照土地承包纠纷仲裁工作的要求，对照检查，规范提高，准备接受省农业厅对我市试点工作的检查验收。
四、保障措施